Geschreven door Jeroen Krijgsman en Arjan van Delden
In deze blog lichten wij het begrip onteigening toe, omdat het naar onze mening van belang is dat de maatschappelijke discussie over dit onderwerp met de juiste kennis wordt gevoerd. De voor sommige partijen wellicht verrassende uitkomst is dat het in niemands belang is om onteigening op voorhand uit te sluiten.
Door de uitslag van de Provinciale Staten verkiezingen staat het begrip onteigening momenteel volop in de (politieke) belangstelling. Politieke partijen zijn sterk verdeeld over de vraag of het onteigeningsinstrument mag worden toegepast als middel om de stikstofreductiedoelstellingen te halen. Hierna gaan wij in op een aantal aspecten die samenhangen met onteigening en die van belang zijn voor het goed kunnen begrijpen van het belang en de werking van dit instrument.
Borging gelijkblijvende vermogens- en inkomenspositie
Om te beginnen speelt er vaak onbekendheid met betrekking tot de compensatie die onteigende partijen tegemoet kunnen zien. Uitgangspunt hierbij is het principe van volledige schadeloosstelling, wat inhoudt dat de vermogenspositie én de inkomenspositie van degene die wordt onteigend, niet wijzigt. Een agrarisch ondernemer met een goed lopend bedrijf, die moet wijken voor bijvoorbeeld natuurontwikkeling, ontvangt dus een onteigeningsvergoeding op basis waarvan de onderneming elders kan worden voortgezet. Daarbij wordt rekening gehouden met kosten van aankoop, verhuizing, herinrichting etc. Overigens is de ondernemer vrij in het besteden van de schadeloosstelling en kan gebruik gemaakt worden van de fiscaal gunstige verruimde herinvesteringsreserve. In tegenstelling tot gesubsidieerde uitkoopregelingen is er daarnaast geen risico van een beroepsverbod.
Toekomstperspectief voor de agrarisch ondernemer
De onteigeningsschadeloosstelling is in de regel hoger dan alleen de marktwaarde van het onteigende, maar er is geen sprake van staatssteun vanwege het uitgangspunt: het gaat om een schadevergoeding met als uitgangspunt gelijk blijvende vermogens- en inkomenspositie. Dit geldt ook voor de uitkomst van onderhandelingen, die erop zijn gericht onteigening te voorkomen. Die onderhandelingen zijn ook wettelijk verplicht, naast een scala aan strenge voorwaarden waaraan voldaan moet worden ter bescherming van de eigenaar. Onteigening is dus het uiterste middel, maar de afgelopen decennia hebben ons geleerd dat voor vele doelen in het algemeen belang (wegen, woonwijken, etc.) vooraf al overeenstemming is bereikt over volledige schadeloosstelling, zonder dat er daadwerkelijk onteigend werd. Dat laatste gebeurt in slechts ca. 5% van de gevallen. Ook indien een overeenkomst minnelijk tot stand komt, wordt de schadeloosstelling niet aangemerkt als staatssteun.
Het overheidsingrijpen in maatschappelijk belang, hoe men daarover ook denkt, leidt op grond van ons wettelijke systeem tot de mogelijkheid om te onteigenen tegen volledige schadeloosstelling. Die schadeloosstelling kan ook daadwerkelijk worden vergoed zonder dat het komt tot een (gerechtelijke) onteigening. Het is juist daarom in het belang van alle partijen om onteigening niet uit te sluiten. Immers, de agrarisch ondernemer weet zich hierdoor, óók in het minnelijke overleg, verzekerd van een volledige schadeloosstelling en kan op basis daarvan zijn bedrijf op een andere locatie voortzetten. Zónder het risico van een tik op de vingers uit Brussel vanwege staatssteun, zónder beroepsverbod en mét (fiscaal) verruimde herinvesteringsmogelijkheden.
Overheidsingrijpen is ingrijpend voor de agrarisch ondernemer en vraagt dus om een zorgvuldige afweging van belangen van de ondernemer ten opzichte van die van de maatschappij. De regels die bij onteigenen gelden, voorzien daar ook in. Daarnaast kan de maatschappij verder en wordt voorkomen dat veel ontwikkelingen op slot gaan, omdat de mede vanuit Europa geldende verplichtingen met betrekking tot natuur en stikstof daadwerkelijk kunnen worden behaald.
Risico’s bij uitsluiten van onteigening
Wanneer onteigening op voorhand, bijvoorbeeld in een coalitieakkoord, wordt uitgesloten ontstaat de situatie waarbij onderhandelingen nog uitsluitend kunnen plaatsvinden op basis van vrijwilligheid. Er is dan dus geen (juridische) basis voor de overheid om eigendomsovergang af te dwingen en voor de agrarisch ondernemer om een volledige schadeloosstelling af te dwingen. Het risico van ongeoorloofde staatssteun neemt aanmerkelijk toe daar waar er, als uitkomst van een vrijwillig proces, meer wordt vergoed dan de marktwaarde van de grond.
Een ander risico voor de agrarisch ondernemer dat hiermee samenhangt is dat natuurvergunningen, die het “recht” geven om stikstof uit te stoten, worden ingetrokken. De Wet natuurbescherming bevat de mogelijkheid vergunningen in te trekken waardoor agrarische ondernemingen feitelijk zullen moeten stoppen. Intrekking is in principe zelfs verplicht, als in een Natura 2000-gebied de natuurkwaliteit niet voldoet aan de vereisten van de Europese Habitatrichtlijn, achteruitgang van die natuurkwaliteit dreigt en de vergunde activiteit daarop van negatieve invloed is. Gesteld kan worden dat bij een steeds verdergaande (dreigende) achteruitgang van de Europees beschermde natuurkwaliteit in Natura 2000-gebieden, de kans groter wordt dat de overheid door de rechter wordt gedwongen gebruik te maken van de bevoegdheid vergunningen in te trekken. Tegenover intrekking staat wettelijk geen volledige schadeloosstelling, waardoor er in de praktijk wel een achteruitgang van de vermogens- en inkomenspositie van de agrariërs voorzien wordt. Daarbij speelt ook een rol dat intrekking in beginsel betekent dat het de vergunninghouder wordt verboden stikstofdepositie te veroorzaken in natuurgebieden. De exploitatie van de onderneming kan daardoor ernstig worden geraakt.
Aan een intrekkingsbesluit is bovendien niet de voorwaarde verbonden van voorafgaande minnelijke onderhandelingen. Een ondernemer zal in de praktijk weliswaar in de gelegenheid worden gesteld een zienswijze in te dienen, maar dit proces is niet vergelijkbaar met een keukentafelgesprek waarin de volledige toekomst van de onderneming onder de loep kan worden genomen en kan worden gezocht naar de best mogelijke oplossingen voor beide partijen.
Slotsom
In het uiterste geval kunnen onteigenen in het maatschappelijk belang, is essentieel om te voorkómen dat de maatschappij op slot gaat als gevolg van de stikstofcrisis. Zonder mogelijkheid in het uiterste geval te onteigenen hadden er in het verleden ook geen woongebieden, wegen en spoorlijnen kunnen worden aangelegd. Met het openhouden van de mogelijkheid te onteigenen is echter niet alleen het algemeen belang gediend. Het onteigeningsinstrument dient namelijk ook het belang van de onteigende ondernemer. Er bestaat geen andere mogelijkheid om toekomstperspectief te bieden op basis van een volledige schadeloosstelling, zonder risico van staatssteun of een beroepsverbod. Ook wordt het risico van gedwongen intrekken van vergunningen beperkt. Concluderend doen betrokken (politieke) partijen er goed aan, zowel in het belang van agrariërs als de maatschappij, om de mogelijkheid van onteigenen niet bij voorbaat uit te sluiten.