Mag planologische medewerking geweigerd worden wegens het ontbreken van een planschadeovereenkomst?

In een uitspraak van 26 augustus 2021
(ECLI:NL:RBNHO:2021:7116) oordeelde de rechtbank
Noord-Holland dat een besluit om een omgevingsvergunning
te weigeren voor een activiteit die niet past in het bestemmingsplan, niet enkel en alleen mag voortvloeien uit het feit dat de aanvrager niet bereid was een kostenverhaalsovereenkomst te sluiten. Dat oordeel is begrijpelijk gelet op het systeem van de wet en het (daaruit voortvloeiende) verbod op ‘betaalplanologie’. Dat verbod neemt niet weg dat planologische medewerking wel degelijk afhankelijk kan worden gesteld van een planschadeverhaalsovereenkomst, óók indien geen sprake is van verplicht kostenverhaal.
 
Voorop gesteld moet worden dat de uitspraak betrekking heeft op de ontwikkeling van een parkeerterrein. Dat is geen ‘aangewezen bouwplan’ als bedoeld in art. 6.12 Wet ruimtelijke ordening (Wro). De Wro verplicht de gemeenteraad dus in dit geval niet om, bij gebreke van een kostenverhaalsovereenkomst met de initiatiefnemer, een exploitatieplan vast te stellen voorafgaande aan de vaststelling van het besluit waarin het parkeerterrein planologisch wordt toegelaten. Dat is anders als sprake is van aangewezen bouwplan. Daarvan is blijkens art. 6.2.1. Besluit ruimtelijke ordening (Bro) al snel sprake, bijvoorbeeld bij de planologische inpassing van een of meer woningen of andere hoofdgebouwen. In dat geval dient de gemeente volgens de regels van afdeling 6.4 Wro verplicht kostenverhaal toepassen. Daaronder vallen ook de geraamde kosten vanwege tegemoetkoming in planschade (art. 6.2.4 Bro).
 
Hoewel er op de gemeente in dit specifieke geval dus geen verplichting rustte om kosten te verhalen, wilde de gemeente voor de planologische inpassing van het parkeerterrein met de initiatiefnemer een afspraak maken over het verhaal van de plankosten. Het bevoegd gezag stelde de planologische medewerking daarvan afhankelijk. De rechtbank oordeelt dat dit in strijd is met het wettelijke toetsingskader. In art. 2.12 Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is immers vastgelegd dat een omgevingsvergunning voor de activiteit ‘handelen in strijd met het bestemmingsplan’ mag worden geweigerd indien de activiteit in strijd is met ‘een goede ruimtelijke ordening’. Daaronder valt niet het ontbreken van de bereidheid van de initiatiefnemer om een kostenverhaalsovereenkomst te sluiten.
 
De rechtbank nuanceert vervolgens dat het ontbreken van de bereidheid van de ontwikkelaar om een financiële bijdrage te voldoen, in bepaalde gevallen kan meebrengen dat het bevoegd gezag toch moet oordelen dat de planologische medewerking in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Dat is volgens de rechtbank alleen het geval als er een ruimtelijke samenhang bestaat tussen de ontwikkeling waarvoor planologische medewerking is gevraagd en het bestedingsdoel van de financiële bijdrage. De rechtbank overweegt expliciet dat de gevraagde financiële bijdrage bestemd dient te zijn om een ‘op zichzelf nadelige ruimtelijke ontwikkeling te compenseren’ en verwijst daarbij onder andere naar de situatie waarin de planologische ontwikkeling mogelijk planschade veroorzaakt.  
 
In het onderhavige geval was niet in geschil dat dat de planologische inpassing niet leidde tot planologisch nadelen. Maar dat zou anders zijn indien de planologische inpassing bij derden, bijvoorbeeld aanwonenden, zou leiden tot voor vergoeding in aanmerking komende planschade. Dat kan zich voordoen indien schade ontstaat als gevolg van een planologisch besluit dat voor een belanghebbende partij planologisch nadeel meebrengt, bijvoorbeeld waardevermindering van een perceel als gevolg van achteruitgang van vrij uitzicht of toename van verkeersbewegingen. Het bevoegd gezag zou een besluit om de omgevingsvergunning te weigeren dan kunnen motiveren door te overwegen dat het betreffende planologische nadeel meebrengt dat de gevraagde planologische medewerking in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
 
Andersom kan het bevoegd gezag een besluit tot planologische medewerking afhankelijk stellen van de bereidheid van de initiatiefnemer om het betreffende planologische nadeel te compenseren. Die bereidheid kan bestaan uit feitelijke maatregelen, bijvoorbeeld de aanplant van afschermend groen, maar zou ook kunnen inhouden dat de initiatiefnemer bereid is om degene die planschade lijdt financieel te compenseren mocht sprake blijken te zijn van voor vergoeding in aanmerking komende planschade. Het bevoegd gezag kan dan immers, zonder zelf het financiële risico van mogelijke planschade te dragen, aan het planologische besluit de overweging ten grondslag leggen dat de partij die meent planologisch nadeel te ondervinden een aanvraag kan indienen om tegemoetkoming in planschade en dat het eventuele nadeel financieel wordt gecompenseerd indien sprake blijkt te zijn van voor vergoeding in aanmerking komende planschade. Door te kunnen verwijzen naar het planschaderecht motiveert het bevoegd gezag dat het planologisch besluit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening, omdat eventuele onevenredige nadelen volgens de wettelijke regels financieel zullen worden gecompenseerd.
 
De uitspraak leert dat de planologische medewerking van het bevoegd gezag niet puur afhankelijk mag worden gesteld van de bereidheid van de initiatiefnemer om een kostenverhaalsovereenkomst te sluiten, maar sluit niet uit dat de planologische medewerking van het bevoegd gezag wél afhankelijk wordt gesteld van de bereidheid van de initiatiefnemer om met de gemeente een planschadeverhaalsovereenkomst te sluiten op basis waarvan de initiatiefnemer verplicht wordt om eventuele planschade die voor vergoeding in aanmerking komt, voor zijn rekening te nemen. Het oordeel van de rechtbank is dus niet in strijd met de wettelijke regeling van art. 6.4a Wro en de daarop gebaseerde praktijk waarin gemeenten afspraken maken met initiatiefnemers over de vergoeding van planschade.
 
Het bevoegd gezag mag planologische medewerking dus afhankelijk stellen van de bereidheid van een initiatiefnemer om vooraf afspraken te maken over de vergoeding van eventuele planschade. Het verbod op betaalplanologie staat daaraan niet in de weg.