Het regeerakkoord, stikstofreductie en minnelijk overleg

woensdag 22 december 2021 Geschreven door Arjan van Delden
In het vorige week gesloten regeerakkoord wordt een
Nationaal Programma Landelijk Gebied aangekondigd,
dat de uitdagingen in de landbouw en natuur aanpakt met
een transitiefonds waarin tot 2035 cumulatief een bedrag van 25 miljard euro beschikbaar komt. Het regeerakkoord gaat daarbij uit van inwerkingtreding van de Omgevingswet, vooralsnog voorzien per 1 juli 2022. Expliciet wordt overwogen dat de Omgevingswet het instrumentarium bevat "voor een onontkoombare aanpak voor natuurverbetering en een basis voor vergunningverlening". Uitgangspunt is het streven om met agrarisch ondernemers in overleg afspraken te maken over vermindering van de stikstofbelasting, maar daarbij beoogt het nieuwe kabinet geen vrijblijvendheid: "In gebieden waar de opgave tot emissiereductie en natuurherstel dermate groot is dat vrijwilligheid niet langer vrijblijvendheid betekent, gaan we op het boerenerf het gesprek aan om samen te zoeken naar de mogelijkheden." Met de verwijzing naar het instrumentarium in de Omgevingswet, wordt gebruik van het onteigeningsinstrument blijkbaar niet uitgesloten indien dat 'gesprek' niet leidt tot concrete afspraken over stikstofreductie. Onteigening is echter een uiterste middel. Indien het voor het reduceren van stikstofdepositie noodzakelijk is dat een bedrijfsactiviteit wordt gestaakt, dient de overheid ernaar te streven om daarover in overleg te treden en afspraken te maken. Die afspraken behoeven niet altijd te resulteren in (volledige) verwerving van gronden. In deze blog wordt ingegaan op de verschillende mogelijke doelstellingen van het minnelijk overleg.

Doelstellingen van het minnelijk overleg
De volgende doelen zijn te onderscheiden:
  1. De eventuele medewerking van de eigenaar aan de intrekking van een natuurvergunning.
  2. Afspraken over eventuele herontwikkeling van de locatie door de grondeigenaar zelf.
  3. (Gedeeltelijke) verwerving ter voorkoming van onteigening van de locatie met bijbehorende schadeloosstelling.
Ad. 1. De eventuele medewerking van de eigenaar aan de intrekking van een natuurvergunning
In de eerste plaats is van belang dat de eigenaar van de grond veelal tevens de enige (rechts)persoon is met wie afspraken kunnen worden gemaakt over vrijwillige medewerking aan bedrijfsbeëindiging (of -extensivering). De eigenaar die tevens houder is van een natuurvergunning, kan zijn medewerking aan (gedeeltelijke) intrekking van die natuurvergunning proberen te verbinden aan afspraken.
Indien sprake is van een situatie waarin de eigenaar gedwongen wordt om zijn (agrarisch) bedrijf te staken vanwege de stikstofdepositie die het bedrijf veroorzaakt op een beschermd Natura 2000-gebied, is denkbaar dat afspraken worden gemaakt over 'intern' salderen. Dat moet resulteren in de besluitvorming op basis waarvan de in het verleden vergunde emissie die werd veroorzaakt door de gestaakte bedrijfsactiviteiten, op dezelfde locatie wordt ingezet voor minder emissie-veroorzakende activiteiten. Zo is denkbaar dat een herontwikkeling wordt toegestaan in de vorm van de realisering van een of enkele woningen of andere functies. Deze herontwikkeling veroorzaakt weliswaar enige stikstofdepositie, maar minder dan de bedrijfsactiviteiten die worden gestaakt. Indien op basis van afspraken een in het verleden voor de bedrijfsactiviteiten verleende natuurvergunning of andere publiekrechtelijke toestemming wordt ingetrokken, zal de eigenaar tegen die intrekking geen bestuursrechtelijke rechtsmiddelen aanwenden.
De staking van bedrijfsactiviteiten zal in de praktijk worden afgedwongen in situaties waarin de stikstofdepositie van het betreffende bedrijf (een deel van) de oorzaak is van een overbelast Natura 2000-gebied. Er wordt in die situatie, kort gezegd, niet voldaan aan de vereisten die de Europese Habitatrichtlijn stelt aan de staat van een beschermd Natura 2000-gebied en aan het treffen van maatregelen ter bescherming van het beschermde natuurgebied en het voorkómen van verslechtering. Er zal in die situatie daarom geen ruimte zijn om 'extern' te salderen. [1] 
Dat ligt soms anders in situaties waarin een bedrijfsbeëindiging op zichzelf niet noodzakelijk is om een overbelaste depositie van een beschermd natuurgebied te beëindigen. Onder strakke voorwaarden is dan denkbaar dat op vrijwillige basis afspraken worden gemaakt over het elders inzetten van vrijkomende emissierechten. In dat geval dient onder andere bindend te zijn vastgelegd dat vrijkomende emissierechten uitsluitend met één concreet project worden gesaldeerd.[2]
 
Op deze plaats wordt er vooral op gewezen dat alleen de houder van een (natuur)vergunning zich in de privaatrechtelijke rechtspositie bevindt om juridisch bindende afspraken te maken over medewerking aan (gehele) of gedeeltelijke intrekking van de natuurvergunning. Vaak is dat dezelfde partij als de grondeigenaar. Die eventuele medewerking, en de voorwaarden waaronder, dienen dus bespreekbaar te worden gemaakt in het overleg.
 
Ad. 2. Afspraken over eventuele herontwikkeling van de locatie door de grondeigenaar zelf
Als de werkelijke primaire doelstelling van de overheid (uitsluitend) is om stikstofreductie in Natura 2000-gebieden te bewerkstelligen zonder dat vooraf duidelijk vastligt welke bestemming of functie wordt toegekend aan de locatie waar een emissie-veroorzakende bedrijfsactiviteit moet worden gestaakt, brengt het zelfbeschikkingsrecht van de eigenaar met zich dat deze in de gelegenheid moet worden gesteld om te participeren in de zoektocht naar de beste herontwikkelingsmogelijkheden. Ook vanuit die invalshoek  is het van belang om eventuele mogelijkheden van interne saldering in het overleg te betrekken.
 
Ad 3. (Gedeeltelijke) verwerving ter voorkoming van onteigening van de locatie met bijbehorende schadeloosstelling
In de situatie waarin (uiteindelijk) blijkt dat herontwikkeling door de eigenaar geen reële optie is en de overheid geen andere mogelijkheid ziet dan (gehele of gedeeltelijke) verwerving van gronden om op de locatie waar de belastende bedrijfsactiviteiten moeten worden gestaakt een andere bestemming of functie tot ontwikkeling te brengen, zal minnelijk overleg met de eigenaar/rechthebbende moeten plaatsvinden over die grondverwerving en de daaraan verbonden schadeloosstelling.  Dit is echter het sluitstuk: zo lang nog niet vast staat welke nieuwe bestemming of functie de overheid aan de vrijkomende gronden wil toekennen, is voor onteigening geen plaats[3] en is het dus eigenlijk ook te vroeg om te praten over minnelijke verwerving ter voorkóming van onteigening.
 
Conclusie
In het regeerakkoord wordt omschreven dat minnelijk overleg met  (agrarisch) grondeigenaren gericht zal moeten zijn op het "samen zoeken naar de mogelijkheden." In dit blog is geanalyseerd dat het minnelijk overleg meerdere doelen kan dienen. Het is raadzaam om in het minnelijk overleg eerst te onderzoeken of eventueel afspraken kunnen worden gemaakt over herontwikkeling van de gronden en daarmee verband houdende saldering. Een intrekking van een natuurvergunning kan daarop worden afgestemd. Als het niet anders kan, zou ook in het gesprek de mogelijkheid betrokken dienen te worden dat overheid de grond verwerft, ter voorkoming van onteigening met een bijbehorende volledige schadeloosstelling. Ook als het minnelijk overleg zich toespitst op verwerving, is het raadzaam om eventuele (interne) salderingsmogelijkheden niet uit het oog te verliezen.
De verschillende doelen van het minnelijk overleg kunnen niet los van elkaar gezien worden. Denkbaar is dat het minnelijk overleg uiteindelijk leidt tot meerdere afspraken, zowel over herontwikkeling als over verwerving, waarbij de zo gewenste stikstofreductie en daarmee natuurverbetering bereikt wordt.
 
[1]    ABRvS, 24 november 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2627;
[2]    ABRvS, 30 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2318
[3] Vgl. Bosma, Gebiedsontwikkeling tijdens de stikstofcrisis, preadvies VBR nr. 49, 2021, p. 127