Stikstof: geen subsidie maar schadeloosstelling en benodigd gezag voor onteigening

vrijdag 11 november 2022 Geschreven door Peter Overwater en Diana Frikkee
  1. Stikstof: de grondslag voor het betalen voor bedrijfsbeëindiging is geen subsidie maar een schadeloosstelling
  2. Is te zijner tijd onteigenen in ieders belang, wanneer daartoe het gezag zal zijn verworven door de overheid? 
Er zijn veel argumenten voor het bieden van een schadeloosstelling aan die agrariërs die bereid zijn om hun bedrijf dat stikstof uitstoot te stoppen. Uitgangspunt is ons inziens dat dit stoppen niet vrijwillig is, maar afgedwongen door overheidsbeleid. Ook telt dat het betalen van een volledig schadeloosstelling past in ons rechtstatelijke systeem, dit in tegenstelling tot 'woest aantrekkelijke regelingen' met arbitraire opslagen van 30% op de waarde van vastgoed. Verder ziet het op het toepassen van het gelijkheidsbeginsel; waarom zou een eigenaar van grond en/of gebouwen die gedwongen wijkt voor de aanleg van een weg in het algemeen belang anders worden behandeld dan iemand die ook in het algemeen belang instemt met een inbreuk op zijn eigendom door te stoppen met het voeren van zijn of haar boerenbedrijf.
 
Subsidie, staatssteun en schadeloosstelling
In de praktijk doet zich een uitvoeringsprobleem voor, doordat de in Nederland  opgestelde  stoppersregelingen als subsidieregeling zijn voorgelegd aan de Europese Commissie en door de Commissie vooralsnog zijn gekwalificeerd als niet toegelaten staatsteun omdat het in potentie een marktverstorend effect zou hebben.
De voorgestelde regeling ziet op het stoppen met de uitstoot van stikstof en het vrijwillig daaraan deelnemen door agrariërs in ruil voor een vergoeding. Daarmee voldoet de regeling aan de definitie van een subsidie zoals opgenomen in Artikel 4:21  van de Algemene wet bestuursrecht die luidt: 'de aanspraak op financiële middelen door een bestuursorgaan verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten'. Niet in de definitie opgenomen maar ook een essentieel onderdeel van het zijn van een subsidie regeling is dat er vrijwillig gebruik van wordt gemaakt. Daarom wordt er i.c. ook steeds gesproken over het vrijwillig stoppen door agrariërs.
 
De vraag is of deze insteek van Nederland bij de Commissie wel juist is, of dat gesteld kan worden dat er i.c. geen sprake is van vrijwilligheid. Aangezien een deel van de agrariërs slechts bereid is om hun bedrijf te beëindigen, omdat ze zich daartoe gedwongen voelen door het plotseling ingrijpend gewijzigd overheidsbeleid.  
Ofwel het dan overeenkomen van een bedrag in ruil voor stoppen ziet niet op een subsidie, maar op het bereiken van minnelijke overeenstemming die ziet op het betaald krijgen van een schadeloosstelling voor o.a. het minder waard worden van gebouwen. Dit brengt dan ook geen economisch voordeel met zich mee (ook een van de vereisten voor staatssteun waar dan niet aan wordt voldaan).
 
Hierbij is het van belang dat niet ter discussie staat dat het gedwongen beëindigen van een bedrijf bij onteigening (zoals altijd uitzonderingen daargelaten) recht geeft op een volledige schadeloosstelling, die niet kwalificeert als staatssteun.
Met inachtneming van het advies van Remkes die opriep om het gesprek met Brussel nog eens aan te gaan en daar mogelijkheden te zien, is ons voorstel om in Brussel te melden dat Nederland zal overgaan tot het betalen van een volledige schadeloosstelling aan agrariërs waarmee daartoe minnelijke overeenstemming kan worden bereikt. Waarbij er geen sprake is van vrijwilligheid en evenmin van een economisch voordeel omdat de schadeloosstelling ziet op het vergoeden van daadwerkelijke schade. Waarbij het overheidshandelen m.b.t. stikstof kwalificeert als overheidsingrijpen, dat een inbreuk maakt op het eigendomsrecht van grond en gebouwen en daarom gelijk gesteld kan worden met onteigening. Ten overvloede kan er nog aan worden toegevoegd dat onteigening om de stikstof uitstoot te verminderen ook juridisch zondermeer mogelijk is.
 
Te zijner tijd onteigenen wanneer daartoe het gezag zal zijn verworven door de overheid?
 
Deze voorgestane gang naar de Commissie staat dan los van de vraag of, als er in een later stadium doelen niet gehaald worden, er te zijner tijd ook onteigend zal moeten worden t.b.v. stikstof doelstellingen.
 
Dat is anders dan wel wordt gesteld zonder meer mogelijk.
Door het onteigenen van een boerderij, bijvoorbeeld voor de bestemming natuur zal na de eigendomsovergang door het inschrijven van het onteigeningsvonnis, op de locatie geen stikstofproductie meer plaatsvinden. Extern salderen zal dan ook niet meer mogelijk zijn, want daarvoor ontbreekt dan een daarvoor vereiste inwerking zijnde, dan wel weer op te starten inrichting. Mocht een belanghebbende voordien extern (wat ook maar zelden voorkomt, mogelijk is) hebben gesaldeerd, zal er ten tijde van de peildatum op basis waarvan de uitgangspunten voor de schadeloosstelling worden bepaald, geen sprake meer zijn van een landbouwbedrijf en de schadeloosstelling naar beneden worden aangepast. Extern salderen zal voor een eigenaar dan slechts interessant zijn in een situatie waarbij er een niet agrarische meerwaarde voor de stikstof zal worden betaald, bijvoorbeeld omdat het een bouwactiviteit mogelijk maakt. Overigens zou dat gepaard gaan met sowieso een korting van 30% van de toegestane stikstofproductie.
 
Er kan dus ten behoeve van vermindering van de stikstof uitstoot worden onteigend. Iets anders is of de overheid in dit dossier nu voldoende gezag heeft om over te gaan tot onteigening. Dat lijkt ons nu niet het geval. Het alleen op basis van macht inzetten van dit instrument zoals wel wordt voorgesteld door politici lijkt een brug te ver.
 
Voer de gedachtenwisseling over eventueel gaan onteigenen op inhoud.
Bij het verkrijgen van voldoende gezag door de overheid in dit dossier stellen wij voor om de gedachtenwisseling  over de eventuele inzet van het instrument onteigening op inhoud te voeren. 
Daarbij kan worden betrokken dat aan de zelden voorkomende situatie van het door het inschrijven van een onteigeningsvonnis overgaan van eigendom, twee eerdere beslissende momenten vooraf gaan.
 
Het eerste beslismoment is dat waarbij de bestemming wordt gewijzigd. Dan kan er direct al een potentieel pijnpunt worden weggenomen, door de woning niet weg te bestemmen. Die kan dan blijven staan als bedrijfswoning wanneer de bestemming die van bedrijvigheid wordt dan wel worden omgezet naar een burgerwoning (kan niet altijd, maar vaak wel). Dan is die belangrijke gevoelsmatige angel er desgewenst uit. Ook kan door de belanghebbende dan al zijn mee gedacht met alternatieve aanwending erf en (deel van) gebouwen.
 
In het geval van melkveehouderij gaat het om grond en bedrijfsgebouwen. De grond krijgt dan bijvoorbeeld een niet agrarische bestemming, bijvoorbeeld die van natuur met agrarisch mede gebruik. Dan zijn mogelijke bestemmingen voor de gebouwen die van opslag, kinderdagverblijf, B&B, recreatie met bijvoorbeel groepsaccommodatie, concepten als Herenboeren?
De minnelijke overeen te komen volledige schadeloosstelling ziet dan op het minder waard worden van grond, gebouwen en inrichting, de kosten van ombouwen van schuren, eventuele inkomensschade, kosten nieuwe vergunningen, stagnatieschade, belastingschade en de advieskosten. Daarnaast kunnen allerlei zaken/wensen in natura worden geregeld.
 
Hetzelfde kan het geval zijn bij intensieve veehouderij, dan kunnen de gebouwen ook worden bestemd voor bedrijvigheid, opslag, kinderopvang, recreatie en ga zo maar door. Maar er kan ook worden aangehaakt bij de ervaringen met het eerder door intensieve bedrijven stoppen en daarbij werken met bouwkavels (Ruimte voor Ruimte).
 
Het tweede moment is dat waarbij er wordt onderhandeld over het bereiken van minnelijke overeenstemming ter voorkoming van onteigening. Overeenstemming zal inhouden dat zeker wordt gesteld dat de stikstofuitstoot stopt en de ondernemer op basis van de planologische wijziging en een te ontvangen bedrag akkoord gaat. Hier is maatwerk mogelijk bijvoorbeeld in de timing van stoppen, werken met Ruimte voor Ruimte kavels etc..
 
Desgewenst kan de belanghebbende er ook voor kiezen niet op de locatie te blijven wonen en te blijven ondernemen maar zich in geld te laten uitbetalen, want daar heeft hij in principe recht op.
Ook is een bij de afweging tot het wel of niet overgaan tot onteigening mee te wegen aspect het gegeven dat een belanghebbende bij onteigening recht heeft op een volledige schadeloosstelling bestaande uit vermogensverlies, inkomensschade vergoeding en alle bijkomende schades waaronder belastingschade. Waarbij er dan ook nog sprake zal zijn van het toepasbaar zijn van de fiscale faciliteit bij onteigeningsingrijpen, die ziet op veel ruimere herinvesteringsmogelijkheden dan normaliter het geval is. Ofwel ook voor de belanghebbenden kan onteigening wenselijk zijn, met name in het geval van het moeten beëindigen van hun bedrijf. Zeker afgezet tegen het hiertegen mager afstekende recht op een tegemoetkoming in het nadeel (onder aftrek van een percentage vanwege Normaal Maatschappelijk Risico) op basis van nadeelcompensatie, in de situatie dat een Wet natuurbescherming vergunning zou worden ingetrokken.
 
Ook kan worden meegewogen dat onteigening gepaard gaat met zeer sterke rechtsbescherming, waardoor de belangen van de belanghebbende optimaal zijn beschermd.
 
Beide partijen hebben dan belang bij het doorlopen van dit proces. De overheid weet zeker dat de stikstofuitstoot zal verminderen en ze voldoet aan de formele eisen om zo nodig te onteigenen. De ondernemer heeft twee momenten om invloed te hebben op zijn toekomst en kan altijd als laatste resort kiezen voor geld. Een proces dat naar de ervaring leert nagenoeg altijd eindigt op basis van minnelijke overeenstemming en hoogst zelden door een vonnis van de rechter.
 
Van de overheid mag hiervoor medewerking worden gevraagd. Ook in de zin dat waar het eerste doel is, ervoor zorgen dat de stikstofuitstoot afneemt zij instemt met andere bestemmingen die t.o.v. andere programma’s misschien niet optimaal zijn.
Als de fysieke leefomgeving en dus de samenleving er per saldo maar op vooruitgaat.
 
Conclusie
Wat ons betreft vraagt de maatschappelijke realiteit, noodzaak om die agrariërs die bereid zijn om minnelijk mee te werken aan de opgelegde overheidsdoelstelling tot het verminderen van de stikstof uitstoot en daartoe hun eigendomsrecht te beperken daarvoor een volledige schadeloosstelling te betalen.
Daarnaast is het aan de overheid een dusdanig geloofwaardig beleid te gaan voeren m.b.t. het doen afnemen van de stikstof uitstoot, dat zij voldoende gezag zal krijgen om de gedachtewisseling over het inzetten van het onteigeningsinstrument in het belang van beide partijen op inhoud te gaan voeren.
Hopelijk heeft dan niemand het meer ooit over woest aantrekkelijke regelingen, want dat past echt niet bij een rechtstaat als de onze.