Inleiding
De brief d.d. 19 juni 2023 met als titel Modernisering van het grondbeleid van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties bestaat uit drie delen.
In het eerste deel herhaalt de minister nog maar weer eens de sinds de Nota Grondbeleid uit 2001 geldende aanbeveling, tot het door gemeenten beter toepassen van de bestaande grondbeleidsinstrumenten. Wij adviseren al lang om hierop daadwerkelijk in te zetten. Je kunt de vraag stellen of zolang van deze mogelijkheid tot het optimaliseren van de uitvoering geen gebruik is gemaakt, het moderniseren van het grondbeleid aan de orde is.
Het tweede deel signaleert een probleem bij het kostenverhaal, door de manier waarop de kostenpost inbrengwaarde van grond wordt bepaald. Doordat marktpartijen soms hogere dan residuele grondprijzen betalen, kan dit leiden tot het door gemeenten niet kunnen verhalen van alle kosten van grondexploitatie als gevolg van de macroaftopping (de kosten van een kostenverhaalsgebied kunnen worden verhaald over de bouwplannen, met als bovengrens dat er niet meer kosten verhaald mogen worden dan er opbrengsten zijn, artikel 13.14.2 Omgevingswet). De brief voorziet niet in een oplossing voor dit probleem.
Hierbij komt dat onvoldoende transparant is hoe door gemeenten en bouwers/ontwikkelaars wordt omgegaan met privaatrechtelijk kostenverhaal door het sluiten van anterieure overeenkomsten. Dus ook niet of het instrument door gemeenten conform de wet wordt toegepast. Dit in tegenstelling tot het publiekrechtelijk kostenverhaal waarbij wel inzichtelijk wordt gemaakt welke kosten op welke grondeigenaar worden verhaald. De brief voorziet ook niet in een oplossing voor dit punt.
Het derde deel bevat een aanbeveling om onderzoek te doen naar mogelijkheden om waardestijging van grond beter te benutten voor publieke doelen. Dit deel bevat geen juridische uitwerking voor de korte termijn en bestaat vooralsnog vooral uit aangekondigde verkenningen waarbij één van de mogelijke uitkomsten kan zijn dat het huidige systeem van kostenverhaal zal veranderen in een systeem van baatafroming. Eigenlijk wordt weer aan de orde gesteld het steeds terugkerende punt, aan wie komt de meerwaarde van grond die een andere bestemming krijgt toe? Aan de overheid want die geeft die andere bestemming, of aan de eigenaar op basis van het grondrecht eigendom?
Te plukken laaghangend fruit wat betreft het verbeteren van het kostenverhaal
Wat ons betreft ligt (een deel van) de oplossing van het in het tweede deel van de brief gesignaleerde probleem m.b.t. de inbrengwaarde van grond waardoor een gemeente mogelijk niet alle kosten kan verhalen en het punt van onvoldoende transparantie bij het toepassen van het grondbeleidsinstrument kostenverhaal, voor de hand.
Wat betreft de inbrengwaarde
De weeffout in het huidige systeem zit hem in het omgaan met de kostenpost inbrengwaarde van grond als onderdeel van het kostenverhaal. De post wordt getaxeerd op basis van residuele berekeningen en/of vergelijkingsprijzen. Daarbij kan het voorkomen dat een ontwikkelaar meer heeft betaald dan residueel uit kan om zo een grondpositie in het plangebied te krijgen en/of zo bouwvolume te verkrijgen. In wezen komt het er dan op neer dat er genoegen wordt genomen met een kleinere marge op de opstalexploitatie om zo de gewenste grondpositie te verwerven.
Bij het berekenen van de maximaal te verhalen kosten wordt echter gerekend met een grondwaarde die (ook) is gebaseerd op vergelijkingsprijzen. Dit kan er toe leiden dat een gemeente een deel van de door haar gemaakte kosten niet kan verhalen (op basis van de hierboven genoemde macro aftopping). Dat betekent dan feitelijk dat de gemeente c.q. de gemeenschap meebetaalt aan het zich door ontwikkelaars inkopen in een gebiedsontwikkeling.
Wij stellen voor dit punt op te lossen door te bepalen dat macro aftopping niet aan de orde is, zolang de residuele waarde van de opstalexploitatie hoger is dan de gebruikswaarde (dit is de waarde van de grond op basis van het huidige gebruik, dus niet die op basis van het toekomstige gebruik als bouwgrond). Dit is ons inziens een te hanteren ondergrens, want een eigenaar heeft minimaal recht op het betaald krijgen van de gebruikswaarde en is het redelijk om die waarde als minimum aan te houden bij het kostenverhaal. Dit zou kunnen door artikel 8.17 van het Omgevingsbesluit te wijzigen door te bepalen dat bij het ramen van de inbrengwaarde zal worden uitgegaan van de residuele waarde met een minimum van de gebruikswaarde. We doen de aanname dat dit ook een dempende werking zal hebben op de door ontwikkelaars/bouwers te betalen grondprijzen.
Onvoldoende transparantie bij kostenverhaal
Wat betreft het ontbreken van transparantie bij het toepassen van het grondbeleidsinstrument kostenverhaal, wanneer er door gemeenten en bouwers/ontwikkelaars wordt gecontracteerd, stellen wij voor de bepaling in de Omgevingswet m.b.t. de wijze van publiceren van de gesloten anterieure overeenkomst door een gemeente aan te passen.
Artikel 16.138 Omgevingswet bepaalt dat binnen twee weken na het zijn aangegaan van een overeenkomst kostenverhaal kennis gegeven moet worden van de ter inzage legging op de in artikel 12 Bekendmakingswet bepaalde wijze. Dat artikel ziet op of een volledige publicatie, of een kennisgeving in de vorm van een zakelijke weergave van de inhoud, met vermelding van de wijze waarop en de periode waarin de stukken waar de kennisgeving betrekking op heeft voor eenieder ter inzage leggen.
De ervaring onder de Wro leert dat deze bepaling een dode letter is wat betreft het kostenverhaal, omdat gemeenten volstaan met het melden, dat er een overeenkomst met daarin opgenomen het kostenverhaal is gesloten. Wij stellen daarom voor in artikel 16.138 Omgevingswet op te nemen dat de volledige tekst van het onderdeel van de anterieure overeenkomst dat ziet op het kostenverhaal ter inzage moet worden gelegd. Door dit te doen wordt dezelfde transparantie in acht genomen bij het privaatrechtelijke spoor als bij het publieke spoor van kostenverhaal het geval is en kan worden gecontroleerd of gemeenten voldoen aan hun wettelijke plicht tot kostenverhaal.
Resumerend
De brief bevat niet alleen geen concrete oplossingen, maar ook geen adequate probleemstelling, ontbeert een complete weergave van de geschiedenis van het grondbeleid omdat het begrip kostenverhaal domweg ontbreekt, bevat open deuren waar het gaat om weer de zoveelste oproep tot het door gemeenten beter gebruikmaken van de bestaande grondbeleidsinstrumenten en het weer inbrengen van het aloude altijd sluimerend aanwezig gebleven punt van aan wie de meerwaarde van grond toekomt door een voorstel om niet meer uit te gaan van kostenverhaal, maar van baatafroming in de vorm van planbatenheffing.
Een betere lading dekkende titel van de brief zou zijn geweest: Grondpolitiek onder het mom van grondbeleid en baatafroming onder het mom van planbatenheffing.
Wat ons betreft is de brief jammer genoeg een sprekend voorbeeld van wat Tjeenk Willink benoemt als het stelselmatig niet rechtsstatelijk denken door de overheid met alle gevaren voor de democratie van dien. Passend in een stramien waar het Tweede Kamerlid Rommes in relatie tot kostenverhaal tijdens de behandeling van de Omgevingswet sprak over de 'flappentap van de gebiedsontwikkeling'.
Wij hopen door het hebben gedaan van concrete voorstellen wel bij te dragen aan een ordentelijke verbetering van het grondbeleidsinstrumentarium.