Op grond van afdeling 6.4 van de Wet ruimtelijke ordening ('afdeling grondexploitatie') is een gemeenteraad verplicht om kostenverhaal van bouwplannen vooraf te verzekeren, indien de bouwplannen op gronden geprojecteerd zijn die niet in eigendom van de gemeente zijn. Kostenverhaal door een gemeente kan op verschillende manieren plaatsvinden: door het vaststellen van een exploitatieplan, door het heffen van baatbelasting of door het sluiten van een (anterieure) exploitatieovereenkomst waarin de gemeente met één of meerdere partijen een samenwerkingsovereenkomst. De laatste variant geniet in de praktijk in sommige gevallen de voorkeur, omdat partijen in een samenwerkingsovereenkomst meer zaken kunnen afspreken en regelen dan via het dwingendrechtelijke regime van een exploitatieplan mogelijk is. Lukt het partijen niet om vooraf een overeenkomst te sluiten, dan is een gemeente verplicht om alsnog een exploitatieplan vast te stellen.
Onvoorziene omstandigheden
In een exploitatie- of samenwerkingsovereenkomst (hierna voor het leesgemak aangeduid als 'samenwerkingsovereenkomst') kunnen onder meer afspraken gemaakt worden over het planologisch mogelijk maken van bouwplannen. Partijen spreken dan af dat de gemeente faciliteert bij en zorgdraagt voor het vaststellen van een bestemmingsplan en meewerkt aan het verlenen van de benodigde omgevingsvergunningen. Een bestemmingsplanprocedure is met waarborgen omkleed en kost tijd. In de periode van planvorming en (voorbereiding op de) daadwerkelijke uitvoering van de bouwplannen kunnen de economische en demografische omstandigheden aan veranderingen onderhevig zijn of inzichten wijzigen. Daarbij kan gedacht worden aan financiële tegenslagen, zoals tijdens de economische crisis, maar ook aan bevolkingskrimp- of groei in een gebied. Deze gewijzigde omstandigheden kunnen ervoor zorgen dat de bouwplannen niet of niet meer geheel kunnen worden uitgevoerd zoals afgesproken. In dat geval kunnen de onvooriene omstandigheden voor samenwerkende partijen aanleiding zijn om opnieuw in onderhandeling te treden over de gemaakte afspraken, teneinde de samenwerkingsovereenkomst te wijzigen. In het uiterste geval kunnen gewijzigde omstandigheden voor (een van) de partijen aanleiding zijn om de samenwerkingsovereenkomst te beëindigen.
Niet elke samenwerkingsovereenkomst voorziet in een regeling waarin gewijzigde omstandigheden zijn verdisconteerd of waarin een mogelijkheid is getroffen voor het wijzigen danwel het beëindigen van de samenwerkingsovereenkomst.
Jurisprudentie
In een recente uitspraak van 13 oktober 2017[1] heeft de Hoge Raad zich uitgelaten over een gesloten samenwerkingsovereenkomst en een beroep op onvoorziene omstandigheden ex artikel 6:258 BW. Met een beroep op dit artikel en vergelijkbare bepalingen uit de samenwerkingsovereenkomst inzake onvoorziene omstandigheden wilde een gemeente een met twee ontwikkelaars gesloten samenwerkingsovereenkomst voortijdig beëindigen, zonder eerst in onderhandeling te treden over mogelijke aanpassing van de samenwerkingsovereenkomst. Volgens de gemeente was bevolkingskrimp in het gebied een onvoorziene omstandigheid, waardoor minder woningbouw benodigd was dan voorzien en afgesproken was. De gemeente had aan de ontwikkelaars medegedeeld dat zij niet langer wilde meewerken aan het planologisch mogelijk maken van de bouwplannen. De door de gemeente aangevoerde bevolkingskrimp was niet als onvoorziene omstandigheid verdisconteerd in de samenwerkingsovereenkomst. De Hoge Raad oordeelde dat de bevolkingskrimp in het gebied geen onvoorziene omstandigheid betrof, omdat de gemeente ten tijde van het aangaan van de samenwerkingsovereenkomst al op de hoogte was van deze demografische verandering. De omstandigheid was ten tijde van het sluiten van de samenwerkingsovereenkomst al voldoende concreet en dus niet in de toekomst gelegen, wat wel vereist is voor een beroep op artikel 6:258 BW of een vergelijkbare bepaling in een samenwerkingsovereenkomst. De gemeente diende haar verplichtingen voorvloeiende uit de samenwerkingsovereenkomst alsnog na te komen.
Deze uitspraak is in lijn met eerdere jurisprudentie van de Hoge Raad, waarin zij zeer terughoudend is bij het ingrijpen in een overeenkomst op grond van onvoorziene omstandigheden.
Hoe te anticiperen?
Onvoorziene omstandigheden komen in de praktijk voor. Wij krijgen vaak de vraag hoe partijen kunnen anticiperen op onvoorziene economische en/of demografische omstandigheden bij (langlopende) bouwplannen en gebiedsontwikkelingen en hoe partijen ervoor kunnen zorgen dat een overeenkomst geen 'blok aan het been' wordt.
In een samenwerkingsovereenkomst worden alle afspraken tussen de ontwikkelende c.q. faciliterende partijen vastgelegd. Het is daarbij niet alleen belangrijk om de afspraken goed en duidelijk vast te leggen, maar ook om het voortraject en de bedoelingen en intenties van partijen zo duidelijk mogelijk op te nemen. In geval van een geschil wordt immers niet alleen gelet op de letter van de overeenkomst, maar ook op de bedoeling van partijen bij het sluiten van de overeenkomst. De considerans van de samenwerkingsovereenkomst is daarvoor de juiste plaats, hier kan al op onvoorziene omstandigheden worden geanticipeerd. Wij adviseren om de considerans bij een samenwerkingsovereenkomst integraal onderdeel uit te laten maken van de overeenkomst.
Daarnaast adviseren wij om in een samenwerkingsovereenkomst te voorzien in een conversieregeling en een afscheidsregeling (exitregeling). Een conversieregeling biedt partijen de mogelijkheid om (bepalingen in) de samenwerkingsovereenkomst aan te passen aan onvoorziene omstandigheden, waarna de rest van de samenwerkingsovereenkomst ongewijzigd kan blijven gelden. Indien partijen er niet in slagen om overeenstemming te bereiken over wijziging van de samenwerkingsovereenkomst, dan kunnen zij terugvallen op een afscheidsregeling. Een afscheidsregeling biedt partijen de mogelijkheid om de overeenkomst te beëindigen zonder een beroep te doen op (bijvoorbeeld) artikel 6:258 BW.
Een conversieregeling en afscheidsregeling biedt partijen de mogelijkheid om in te spelen op onvoorziene omstandigheden, zonder tussenkomst van de rechter. Daardoor weten partijen bij het aangaan van een samenwerkingsovereenkomst waar zij aan toe zijn op het moment dat onvoorziene omstandigheden zich daadwerkelijk voordoen.
Wilt u meer weten over hoe we u kunnen adviseren bij het opstellen van samenwerkingsovereenkomsten en het formuleren van bepalingen die inspelen op onvoorziene omstandigheden? Neem dan contact op.