Kostenverhaal en de macroaftopping, is deze altijd terecht?

woensdag 28 september 2022 Geschreven door Rob van der Kooij
Het herontwikkelen van bijvoorbeeld agrarische
gronden naar een woongebied gaat gepaard met
het moeten maken van kosten, zoals plankosten,
onderzoekskosten, kosten voor het bouw- en woonrijp maken van het woongebied, planschade en dergelijke. De waarde van de te herontwikkelen gronden wordt ook gezien als een kostenpost, we noemen dat de inbrengwaarde van de gronden (hierna: inbrengwaarde). Voor het bepalen van de inbrengwaarde wordt verwezen naar de artikelen 40b-f van de Onteigeningswet.

Om nieuwe woongebieden mogelijk te maken dient veelal ook een nieuw planologisch regime te gaan vigeren, meestal in de vorm van een bestemmingsplan. Als een gemeente een bestemmingsplan vaststelt dat nieuwe bouwplannen mogelijk maakt, dan is zij op grond van de Afdeling 6.4 Grondexploitatie van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) verplicht om de met de ontwikkeling gepaard gaande kosten te verhalen op de initiatiefnemers van de bouwplannen (de ontwikkelaars). Het gaat dus om de grondexploitatiekosten en niet om de kosten die betrekking hebben op de opstalexploitatie.

Is de gemeente zelf eigenaar van alle gronden waarop een bouwplan is aangewezen, dan wordt het kostenverhaal verzekerd geacht te zijn door de uitgifte van die gronden. Is dit niet het geval dan kan de gemeente het kostenverhaal voor vaststelling van het bestemmingsplan verzekeren door met alle eigenaren van gronden waarop een bouwplan mogelijk wordt gemaakt, een kostenverhaalsovereenkomst (anterieure overeenkomst) te sluiten. Is dit ook niet het geval dan moet de gemeente naast het bestemmingsplan ook een exploitatieplan vaststellen, om te verzekeren dat de kosten op de initiatiefnemers worden verhaald. Een combinatie van deze opties is eveneens mogelijk.

Stelt de gemeente een exploitatieplan vast dan mag zij alleen de kosten verhalen die zijn opgenomen in artikel 6.13 Wro en de artikelen 6.2.3 en 6.2.4 van het Besluit ruimtelijke ordening, de kostensoortenlijst. Verder mag zij op grond van artikel 6.16 van de Wro ordening alleen de kosten verhalen tot maximaal de waarde van de in het gebied mogelijk gemaakte nieuwbouwkavels, de uitgifteprijzen. Dit wordt de macro aftopping genoemd. Via een exploitatieplan mag zij dergelijke meerkosten niet op ontwikkelaars verhalen.

Over de inbrengwaarde van gronden wordt vaak gediscussieerd. In het bovengenoemde voorbeeld kan de inbrengwaarde op grond van de artikelen in de Onteigeningswet gebaseerd worden op de complexwaarde van het ontwikkelgebied en op de gebruikswaarde, voor zover de overgangsbepalingen van het nieuwe bestemmingsplan dit toelaten. De inbrengwaarde is dan de hoogste van de gebruikswaarde en de complexwaarde.

In de praktijk doet zich in een aantal gevallen de situatie voor dat in een grondexploitatie van bijvoorbeeld een woningbouwontwikkeling de kosten hoger zijn dan de opbrengsten en dus sprake is van een macro aftopping. Terwijl tegelijkertijd de complexwaarde van de gronden in het gebied hoger is dan de agrarische (gebruiks-)waarde. Bijvoorbeeld omdat een ontwikkelaar om een bouwpositie te kunnen verkrijgen nu eenmaal bereid is om meer dan de agrarische waarde voor potentiƫle woningbouwgrond te betalen. Wellicht ook meer dan volgens de eigen berekening uit kan, om zo een positie in het bouwplan te krijgen en/of zo bouwvolume te verkrijgen. Het komt er dan op neer dat er genoegen wordt genomen met een kleinere marge op de opstalexploitatie om zo de gewenste positie te verwerven. Dat in dat geval de omvang van de macroaftopping toeneemt, doet hier niet aan af.

Als gevolg van de macroaftopping vanwege betaalde complexprijzen kan een gemeente een deel van grondexploitatiekosten niet via een exploitatieplan verhalen op de ontwikkelende partijen. Dat betekent dan feitelijk dat de gemeente, de gemeenschap meebetaalt aan het zich door ontwikkelaars inkopen in een gebiedsontwikkeling. Dit lijkt mij een aspect dat niet is voorzien bij het vastleggen van de regels omtrent het kostenverhaal.

Om een dergelijke weeffout (gedeeltelijk) op te kunnen lossen zou de inbrengwaarde van de gronden niet meer gebaseerd moeten worden op genoemde onteigeningsartikelen. Dan blijft de markt immers de hoogte van de inbrengwaarde bepalen en heb je rekening te houden met de eerder genoemde overwegingen. Een denkrichting kan zijn dat in het kader van het kostenverhaal de inbrengwaarde wordt gemaximeerd op een aan banden gelegde residuele berekening, waarbij gebruik wordt gemaakt van de opbrengsten en kosten zoals deze in de (publieke) grondexploitatie worden opgenomen. Zoals nu ook al de plankostenscan bepaalde kosten maximeert. Wordt in de markt minder betaald, dan zou die mindere waarde wel als inbrengwaarde kunnen worden opgenomen. Of zou, als de complexwaarde in de praktijk hoger blijkt te zijn dan de gebruikswaarde, het hanteren van de gebruikswaarde als inbrengwaarde oplossing kunnen bieden? In dat geval zou het zich door ontwikkelaars inkopen in een gebiedsontwikkeling immers voor eigen rekening blijven. Voor de gronden die de gemeente op onteigeningsbasis aan moet kopen zal om voor de hand liggende redenen de schadeloosstelling als inbrengwaarde moeten blijven gelden.

Terug naar de werkelijkheid. We hebben te maken met de wettelijke kostenverhaals-regels en de Omgevingswet brengt op dit punt geen verandering.

Krijgt u te maken met kostenverhaal vanwege een gebiedsontwikkeling, dan adviseren wij u om een schaduw exploitatieplanbegroting op te stellen. Om inzicht te krijgen in de wijze waarop- en de hoogte van de kosten die de gemeente via een exploitatieplan op u zou moeten verhalen. Hierbij dient de kostensoortenlijst in acht genomen te worden en aan de hand van de toetsingscriteria profijt, proportionaliteit en toerekenbaarheid de aan het gebied toe te rekenen kosten te worden geraamd. Het deel van de kosten dat op uw schouders drukt wordt bepaald naar de grondopbrengsten van de uitgeefbare kavels in het ontwikkelgebied te delen door de totale grondopbrengsten. Dit inzicht kan bijdragen aan het tot stand komen van een anterieure overeenkomst c.q. het bespoedigen hiervan.

Heeft u vragen of opmerkingen, neem dan gerust contact met mij op.