Agrariërs en stikstofreductie: kies voor vrijwillig, volledige schadeloosstelling en maatwerk

dinsdag 7 september 2021 Geschreven door Peter Overwater

Inleiding
Inmiddels is het O-woord gevallen: het nadenken
over het onteigenen van ca. 1.000 agrariërs t.b.v. de
beperking van de uitstoot van stikstof en als gevolg daarvan de depositie van ammoniak op natuurgebieden. Dit alles gericht op het op korte termijn creëren van ruimte voor de bouw, aanleg van infrastructuur etc. Hierbij is het de vraag of de weerstand die het zal oproepen bij agrariërs en de uitvoeringsproblemen bij onteigening niet in de weg zullen staan aan het op relatief korte termijn beoogde doel. Afgezet tegen een andere tot op heden in de maatschappelijke discussie nog niet benoemde variant, namelijk die waarbij wordt afgesproken de komende vijf jaar niet over te gaan tot onteigening, maar aan de agrariërs die vrijwillig willen meewerken een volledige schadeloosstelling op basis van maatwerk te bieden.


Onteigening zal weerstand oproepen
Het onteigenen voor natuur is binnen de agrarische wereld al lang een nagenoeg niet bespreekbaar onderwerp. Enerzijds omdat er vraagtekens worden gezet bij het natuurbeleid, maar anderzijds ook omdat in de jaren ‘70 van de vorige eeuw door de politiek de toezegging is gedaan dat er niet voor natuur zou worden onteigend. Natuurlijk was dat toen een compromis, maar politiek nodig om een aanvang te kunnen maken met het natuurbeleid. Vandaar dat onteigenen voor natuur maar weinig voorkomt en er beleidsmatig vaak (juridisch ten onrechte) wordt gesteld dat onteigenen voor natuur niet mogelijk is.

Daar komt nu bij het geharnaste discours over de depositie van stikstof en breder over de rol van de agrariër in de samenleving. Hierbij voeren agrariërs argumenten aan als: het last hebben van steeds wisselende regelgeving, met als gevolg het stijgen van kosten zonder dat die in de verkoopprijzen van de producten kunnen worden doorberekend, onze bedrijfsvoering is in overeenstemming met hoe deze tot voor kort door de overheid werd aangemoedigd en de samenleving vindt het niet erg om veel grond te onttrekken aan de landbouw maar beschouwt landbouwgrond als haar achtertuin en baseert daar allerlei claims op. M.b.t. stikstof worden argumenten gebruikt als: er is sprake van absurd kleine gebieden die zijn aangewezen als Natura 2000 gebied, het beleid wordt niet gebaseerd op concrete meetgegevens, de landbouw wordt onevenredig hard aangepakt, er is sprake van een dubbele agenda want eigenlijk is men tegen het houden van dieren en het probleem kan worden opgelost met technologische verbeteringen.

Het komt er in de kern op neer dat agrariërs furieus zijn over de manier waarop ze worden bejegend.

Dit wil niet zeggen, dat zij niet ook inzien dat er maatregelen getroffen moeten worden om de uitstoot van stikstof tegen te gaan, maar het overleggen daarover wordt bemoeilijkt door de verhouding tussen partijen. Het overgaan tot onteigening, ofwel het agrariërs gedwongen hun grond, bedrijfsgebouwen, huis en hun manier van leven afnemen, zal die verhouding nog verder verslechteren.

 

Te verwachten uitvoeringsproblemen bij onteigening
Er wordt nu gesproken over het onteigenen van bedrijven en het de grond dan weer beschikbaar stellen voor duurzamere vormen van landbouw met minder uitstoot van stikstof.

Het is ons inziens de vraag of het mogelijk zal zijn bestemmingsplannen zodanig aan te passen, omdat het onder de huidige wetgeving, de Wro moet gaan om een goede ruimtelijke ordening. Dit punt zal vervallen als de Omgevingswet alsnog in werking treedt.

Ook is van belang wie de bestemming gaat aanpassen: het Rijk, de provincies of de gemeenten en wie er gaat onteigenen? Als dat de gemeenten worden zal dat leiden tot tijdsverloop door bestuurlijke en politieke processen.

Bovenal zal echter het te verwachten verweer van in ieder geval een deel van de agrariërs tegen de wijziging van het bestemmingsplan en onteigening er toe leiden dat er vanuit de optiek van de overheid, de eerstkomende vijf jaar geen resultaat zal kunnen worden behaald, terwijl dat op kortere termijn wel gewenst is.

 

Onteigenen versus minstens vijf jaar niet onteigenen en het bieden van een volledige schadelosstelling op vrijwillige basis.

In de praktijk en in plannen van o.a. het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) wordt uitgegaan van twee varianten:

  • Het openstellen van opkoopregelingen versus
  • Onteigenen, het in ruil voor een volledige schadeloosstelling gedwongen ontnemen van het bedrijf van een agrariër.

Bij opkoopregelingen wordt dan veelal alleen (een deel van) de marktprijs betaald voor het opkopen of minder waard worden van bedrijfsgebouwen of productierechten en moet de (intensieve) veehouderij worden gestaakt. Dan blijft er vaak een erf met woning en overige bedrijfsopstallen over, waarvan dan niet duidelijk is wat er mee te doen.

Daarbij wordt niet gewerkt met maatwerk, maar met per definitie grofmazige normbedragen voor waardedaling, de prijs van varkensrechten per regio etc. en er wordt geen vergoeding gegeven voor eventuele inkomensschade, belastingschade en overige schade als kosten van deskundigen etc. ook al zijn dat rechtstreekse gevolgen van het staken van de activiteit.

De regeling Warme Sanering Varkenshouderij die oorspronkelijk zag op het verbeteren van het leefmilieu (tegengaan van stank) die later ook is gericht op het verminderen van stikstofuitstoot, is dan ook geen succes geworden, uiteindelijk hebben er veel minder agrariërs aan mee gedaan dan al 'ingeboekt' door het ministerie.

De conclusie van het PBL en ministeries is dan ook dat de opkoopregelingen die in de pijplijn zitten niet effectief genoeg zullen zijn.

Nu ligt daarom de variant van onteigenen op tafel. In dat geval heeft de onteigende recht op een volledige schadeloosstelling. Die bestaat uit een vermogens-, inkomens- en bijkomende schade component en ziet erop dat iemand financieel voor en na de onteigening in dezelfde financiële positie verkeert. Om te kunnen onteigen moet er eerst worden geprobeerd er minnelijk uit te komen, door het aanbieden van een volledige schadeloosstelling. Pas als is gebleken dat er geen overeenstemming kan worden bereikt, kan worden overgegaan tot onteigening. Maar zoals gezegd dat zal op veel weerstand stuiten, met alle tijdsverlies en extra kosten van advocaten en deskundigen van dien.

Ons inziens kan de kans op een succesvolle vermindering van de stikstofuitstoot door de agrarische sector worden vergroot. Door toe te zeggen dat er de eerstkomende vijf jaar niet zal worden onteigend, maar zal worden ingezet op het met zoveel mogelijk agrariërs bereiken van overeenstemming over het beëindigen c.q. verminderen van hun stikstofuitstoot door het betalen van een volledige schadelosstelling op basis van maatwerk.

Dit kan als volgt worden ingevuld:

  • Een empathische benadering van de overheid, met begrip voor de gevoelens van de agrariërs. Die snappen enerzijds dat er een maatschappelijk probleem waar de landbouw onderdeel van uitmaakt moet worden opgelost, maar wensen anderzijds niet bejegend te worden als 'schuldigen'.
  • Door aan de keukentafel te gaan zitten en maatwerk te leveren, met als uitgangspunt de gehele dan wel forse vermindering van de stikstofuitstoot.
  • Maatwerk dat ziet op het wel of niet opkopen van gebouwen, het inzichtelijk maken van welke planologische mogelijkheden er zijn voor het ‘overblijvende’, wat zijn de fiscale gevolgen, vervangende locaties etc.
  • Door een volledige schadeloosstelling te bieden, dus vergoed alle vermogens-, inkomens en bijkomende schade, die rechtstreeks het gevolg zijn van de ingreep in de bedrijfsvoering. Daaronder ook die van adviseurs, waarbij die kosten moeten voldoen aan de ook in rechte toegepaste dubbele redelijkheidstoets: noodzakelijk en proportioneel. Immers de opkoop gebeurt in het algemeen belang. Hierbij wordt de aanname gedaan dat Brussel hier vanwege het algemeen belang, net als voor de eerdere opkoopregelingen toestemming zal verlenen.
  • Niet de fout maken die de overheid nu vaak nog maakt, door geen inzage te verlenen in de opbouw van de volledige schadeloosstelling. Als je overeenkomt een volledige schadeloosstelling te bieden, heeft de andere partij  recht op inzage. Het dan geen inzicht bieden in de opbouw van de schadeloosstelling werkt contra productief en vergroot de argwaan.
  • Als er zich een situatie voordoet dat een agrariër beschikt over stikstof die ook waarde heeft bij verkoop aan een derde (externe saldering), valt ook die waarde onder de volledige schadeloosstelling.
  • Door te zorgen voor voortgang. Ook door eerst te kijken of er op hoofdlijnen tot overeenstemming gekomen kan worden met een bijbehorende intentieovereenkomst.

Overigens ook als er toch wordt besloten om te gaan onteigenen is deze bejegening van de agrariërs aan te bevelen.


Conclusie

Door te kiezen voor een ‘niet onteigenen’ periode van vijf jaar, wordt de sector de duidelijkheid verschaft waar ze om vraagt en wordt de lont niet in het onteigeningsvat gestopt met de te verwachten gevolgen: verdere verslechtering van verhoudingen, zeer langdurige procedures en hoge onteigeningskosten van dien.

Door te kiezen voor een volledige schadeloosstelling gebaseerd op maatwerk, wordt recht gedaan aan het in het belang van de maatschappij opkopen van stikstof en wordt respectvol omgegaan met de agrariërs. Dat is niet alleen wijs, maar daar hebben agrariërs ook recht op en bovendien zal dit nu effectiever zijn dan onteigenen.

Na vijf jaar kan zo nodig alsnog worden besloten om te gaan onteigenen.