Aanvullingswet grondeigendom aangenomen: wat gaat er veranderen?

Op 17 oktober 2019 is de Aanvullingswet grondeigendom
Omgevingswet (hierna: Aanvullingswet) aangenomen door
de Tweede Kamer. De Omgevingswet zal naar verwachting op 1 januari 2021 in werking treden. De Aanvullingswet is aangenomen inclusief acht amendementen. Een drietal andere amendementen werd verworpen. De Aanvullingswet regelt de integratie in de Omgevingswet van een aantal grondbeleidsinstrumenten, te weten het voorkeursrecht (de huidige Wet voorkeursrecht gemeenten), onteigening (de huidige Onteigeningswet) en landinrichting en kavelruil in het landelijk en stedelijk gebied (de huidige Wet inrichting landelijk gebied). De Aanvullingswet grondeigendom is één van de vier aanvullingswetten die in de Omgevingswet geïntegreerd worden, de andere drie aanvullingswetten gaan over bodem, geluid en natuur. Deze zijn eerder al aangenomen door de Tweede Kamer. De reden van het loskoppelen van de Omgevingswet is dat op deze manier eventuele vertraging in het politieke proces rondom de Aanvullingswetten geen gevolgen zou hebben voor de planning van de Omgevingswet zelf. In deze blog wordt ingegaan op enkele belangrijke veranderingen met betrekking tot grondbeleid, de aangenomen amendementen zullen daarbij ook aan de orde komen.
 
Wet voorkeursrecht gemeenten
De artikelen van deze wet zullen grotendeels worden overgenomen in de Omgevingswet. Nieuw in het wetsvoorstel was de uitzondering op de aanbiedingsplicht aan de gemeente als de beoogde verkrijger in staat is de gewenste functie zelf te realiseren. Het aangenomen amendement Smeulders heeft ervoor gezorgd dat deze uitzondering niet wordt opgenomen in de nieuwe wet. Wel nieuw in de Omgevingswet is het moment van inwerkingtreding van het voorkeursrecht. Deze wordt gekoppeld aan het tijdstip van inschrijving in de openbare registers. Verder zijn er enkele termijnen gewijzigd. Het aangenomen amendement Smeulders bepaalt dat het voorkeursrecht niet na drie, maar na twee jaar opnieuw gevestigd kan worden. Verder bepaalt het aangenomen amendement Regterschot dat de verlengingstermijn van tien jaar wordt gewijzigd in twee maal vijf jaar. Dat betekent dat de gemeente na vijf jaar opnieuw moet besluiten over het van toepassing blijven van het voorkeursrecht op aangewezen gronden. Wilt u meer weten over dit onderwerp? Lees dan de blog Het voorkeursrecht onder de Aanvullingswet van mijn collega Olaf van den Broek.
 
Onteigeningswet
De belangrijkste wijziging ten opzichte van de huidige Onteigeningswet is dat de administratieve onteigeningsprocedure onder het bestuursrecht komt te vallen. Het bevoegd gezag stelt de onteigeningsbeschikking vast, vervolgens kunnen belanghebbenden hun bedenkingen kenbaar maken bij de bestuursrechter. De rechtbank zal ingevolge het aangenomen amendement Bisschop  een volle toetsing uitvoeren op de onteigeningsbeschikking deze bekrachtigen. Daarna is hoger beroep mogelijk bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. De bekrachtigingsprocedure bij de rechtbank vervult tevens de rechtsbeschermingsfunctie in eerste aanleg. De burgerlijke rechter blijft de rechter die de schadeloosstelling beoordeelt. De regels voor schadeloosstelling zijn nagenoeg ongewijzigd gebleven. Ten aanzien van zelfrealisatie zorgt het amendement Smeulders ervoor dat alsnog kan worden onteigend, indien zelfrealisatie binnen drie jaar niet van de grond is gekomen.
 
Wet inrichting landelijk gebied
Kavelruil in landelijk gebied blijft vrijgesteld van overdrachtsbelasting. Nieuw is dat kavelruil ook in stedelijk gebied plaats kan vinden, waarbij echter - in tegenstelling tot bij landelijk gebied - nimmer sprake van dwang kan zijn en er ook geen sprake van vrijstelling van overdrachtsbelasting is. Dit is daarmee een vrijwillige regeling geworden, zonder materiële consequenties voor grondbeleid.
 
Kostenverhaal in de Wet ruimtelijke ordening
De Omgevingswet maak het mogelijk dat een omgevingsplan (dat in de plaats komt van het bestemmingsplan) met of zonder tijdvak wordt vastgesteld. De regels voor kostenverhaal moesten daarom zo worden aangepast dat kosten ook kunnen worden verhaald als een gebied organisch wordt ontwikkeld (en er dus geen sprake is van een tijdvak). Dit maakt het kostenverhaal wel complexer. Immers, de toedeling van de kosten aan kostendragers is moeilijk te bepalen wanneer het eindbeeld nog niet bekend is. Volgens het wetsvoorstel moeten wel verhaalde, maar niet daadwerkelijk gemaakte kosten worden terugbetaald. Het aangenomen amendement Eijs zorgt er echter voor dat bij organische ontwikkeling niet hoeft te worden terugbetaald, wanneer de middelen aan andere (verhaalbare) posten zijn besteed dan oorspronkelijk opgegeven. Dit zorgt voor meer vrijheid en flexibiliteit in de gebiedsontwikkeling, in lijn met de opzet van organische ontwikkeling. Verder kunnen kosten alleen verhaald worden in geval sprake is van fysieke maatregelen. In het wetsvoorstel was ook opgenomen dat kostenverhaal ten behoeve van fondsbijdragen en bijdragen voor ruimtelijke ontwikkelingen zou komen te vervallen. Echter, het aangenomen amendement Ronnes zorgt ervoor dat bijdragen aan ruimtelijke ontwikkelingen afdwingbaar worden, daar waar sprake is van ‘functionele samenhang’ met het plan. Doordat de criteria Profijt, Proportionaliteit en Causaliteit worden losgelaten bij kostenverhaal lijkt hier sprake te zijn van een duidelijke breuk met het tot op heden gevoerde grondbeleid.

Conclusie
Al met al levert de Omgevingswet met betrekking tot het grondbeleid geen zeer ingrijpende wijzigingen op. Het meest vernieuwend is de mogelijkheid tot organische ontwikkeling, in combinatie met kostenverhaal, dit zal voor de nodige discussie gaan zorgen. Ook de gevolgen van het amendement Ronnes c.s., dat ruimere mogelijkheden openstelt om ontwikkelwinsten in te zetten ten gunste van verlieslijdende exploitaties, zullen in de praktijk moeten blijken. Maar zoals altijd, the devil is in the details. Wij blijven de verdere gang van zaken uiteraard op de voet volgen!