Omgaan met de 50 meter spuitvrije zone bij de planvorming voor ‘Straatje erbij’

Inleiding
Op Rijksniveau wordt ingezet op het tussen 2022 en 2030 bouwen van 900.000 woningen. Als één van de mogelijkheden voor het bouwen van deze hoeveelheid woningen, is in 2023 het concept ‘Straatje erbij’ benoemd: het kleinschalig woningen bouwen aan de randen van de bebouwde kom. 
Door het Planbureau voor de Leefomgeving is daarover op 24 september 2024 het rapport ‘Straatje erbij’ gepubliceerd, met als conclusie dat op landbouwgrond binnen 200 meter van de bebouwde kom, zo maximaal 95.000 woningen kunnen worden gebouwd.
Ook in de 35 recent door de bij het bouwen van woningen betrokken partijen (Rijk, provincie, gemeente, marktpartijen en corporaties) gesloten Woondeals, is uitgegaan van bouwen op basis van ‘Straatje erbij’. Bij het monitoren van de voortgang van de Woondeals blijkt echter dat het bouwen van nieuwe woningen op basis van concept wordt bemoeilijkt door het bij de nieuwbouw van woningen moeten aanhouden van een 50 meter spuitvrije zone ten opzichte van agrarisch in gebruik zijnde percelen waar gewasbeschermingsmiddelen worden gebruikt.

Binnen het maatschappelijke krachtenveld komen hierbij drie belangen samen: de beleidsmatige wens om te bouwen op basis van een ‘Straatje erbij’ (waarbij in de beleidsvorming niet zichtbaar rekening lijkt te zijn gehouden met de problematiek rond de 50 meter spuitvrije zone), de groeiende maatschappelijke onrust over het gebruik van bestrijdingsmiddelen en de bestaande rechten van grondeigenaren en gebruikers.
In dit artikel wordt op dit knelpunt ingegaan en drie mogelijkheden benoemd en behandeld overhoe daarmee praktisch door gemeenten en ontwikkelaars kan worden omgegaan en hoe hier als adviseurs van grondeigenaren op te reageren. 

Het knelpunt ‘Straatje erbij’ en de 50 meter spuitvrije zone
De Omgevingswet bevat, net als voorheen de Wet ruimtelijke ordening (Wro), geen bepaling inhoudende een aan te houden afstand tussen wonen (gevoelige functies) en agrarisch gebruik van grond waarbij gewasbeschermingsmiddelen worden gebruikt. Dit werd onder de Wro bij planvorming getoetst aan het algemene begrip goede ruimtelijke ordening en nu, onder de Omgevingswet, aan een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Met betrekking tot dit punt geldt standaard jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling), inhoudende dat er een afstand van 50 meter moet worden aangehouden tussen enerzijds nieuw te bouwen huizen en tuinen en anderzijds agrarische bedrijvigheid waarbij gewasbeschermingsmiddelen worden gebruikt. Zie bijvoorbeeld ABRvS 25 januari 2023, ECLI:RVS:2024:1599 r.o. 5.6
De Afdeling baseert dit op het voorzorgsbeginsel. Gesteld wordt dat op basis van het beschikbare onderzoek niet kan worden gegarandeerd dat gebruik binnen 50 meter geen afbreuk doet aan een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. Op dit moment is er (nog) geen wetenschappelijke informatie beschikbaar waarmee mogelijke risico’s door cumulatie en drift voor kinderen onder 1 jaar en zwangeren in beeld kunnen worden gebracht. Het feit dat deze mogelijke risico’s nog niet op verantwoorde wijze kunnen worden meegenomen bij het bepalen van een aanvaardbare afstand, weegt zwaar mee.

Deze beperking geldt niet bij een situatie waarbij er met gewasbeschermingsmiddelen wordt gewerkt in de nabijheid van bestaande woningbouw. De Afdeling heeft op basis van het evenredigheidsbeginsel bepaald dat dan het belang van de gebruiker van de agrarische grond prevaleert boven dat van bewoners van bestaande woningen. Er is namelijk niet voldoende vastgesteld dat de nadelige gevolgen voor een goede ruimtelijke ordening zo groot zijn dat deze redelijkerwijs onaanvaardbaar zijn.
Inmiddels is er wel jurisprudentie, gewezen door de civiele rechter, die intensief gebruik van gewasbeschermingsmiddelen ten behoeve van de lelieteelt bij bestaande woningen beperkt en wordt er door gemeentes gewerkt aan het vergunningplichtig maken van lelieteelt door die plicht op te nemen in Omgevingsplannen. 
Ook heeft de Afdeling op grond van het voorzorgsbeginsel bepaald, dat voor het telen van lelies binnen 250 meter van een Natura 2000-gebied een natuurvergunning vereist is, omdat dit mogelijk effecten op het gebied kan hebben.

Mede doordat de 50 meter spuitvrije zone niet is gebaseerd op een wettelijk voorschrift, maar op jurisprudentie, zijn er in het verleden door gemeenten plannen vastgesteld waarbij niet is gerekend met de 50 meter spuitvrije zone. Inmiddels wordt de aan te houden 50 meter bij nieuwe plannen algemeen als uitgangspunt gehanteerd. Dit wordt mogelijk anders als de inmiddels op nationaal niveau terzake opgestarte onderzoeken tot een andere uitkomst leiden, of als er op nationaal niveau regels worden gesteld. 
In de praktijk vinden gemeenten en ontwikkelaars/bouwers het soms moeilijk om de impact van de 50 meter op de voorgenomen bouw in de planvorming goed in te schatten c.q. deze in de planvorming mee te nemen. Dat kan ten koste gaan van de gewenste productie van nieuwbouwwoningen, zeker voor de planvorm ‘Straatje erbij’. De 50meterzone heeft hierbij namelijk de grootste impact, vanwege de langgerektheid van de plannen die meestal zien op een beperkt aantal woningen, waardoor de zone relatief zwaar weegt als kostenpost.

Drie mogelijkheden voor gemeenten en ontwikkelaars om om te gaan met de 50 meter spuitvrije zone bij nieuwbouw van woningen

De eerste mogelijkheid is te onderzoeken of er gewerkt kan worden met een smallere zone dan 50 meter

In uitspraken van de Afdeling over dit onderwerp wordt standaard gewezen op de mogelijkheid een rapport te laten opstellen waarin, op basis van de specifieke omstandigheden van de locatie, wordt gemotiveerd dat een aanvaardbaar woon- en leefmilieu is gewaarborgd bij een aan te houden kleinere afstand. Zie bijvoorbeeld ABRvS 30 maart 2016, ECLI:RVS:2016:855
In de praktijk wordt weinig van deze mogelijkheid gebruik gemaakt.
Mogelijke oorzaken daarvoor kunnen zijn:
-    Dat gemeenten wachten op de uitkomst van door het Rijk geëntameerd, inmiddels opgestart nader landelijk onderzoek.
-    Dat gemeenten het oplossen van dit probleem overlaten aan ontwikkelaars/bouwers. 
-    Dat gemeenten weinig vertrouwen hebben in het kunnen motiveren dat een aanvaardbaar woon- en leefmilieu kan worden geborgd.
Voor nu is de conclusie dat deze mogelijkheid wel steeds wordt genoemd, in de praktijk weinig wordt toegepast en dus op dit moment niet leidt tot extra woningbouw.

De tweede mogelijkheid is het de 50 meter zone, vanaf het begin onderdeel van de planvorming voor de woningbouw uit laten maken

Dit houdt in dat de zone  wordt ingericht als openbaar groen, al dan niet met andere functies niet zijnde woningen of tuinen. Een drempel is dan de financiële haalbaarheid van het bij het plan betrekken van de 50 meter zone. Is deze niet haalbaar, dan vervalt deze mogelijkheid en blijven over het treffen van maatregelen die het agrarisch gebruik beperken (hierna behandeld onder de derde mogelijkheid) of de conclusie dat de bouw niet mogelijk is. 
Deze mogelijkheid kan worden gerealiseerd door de grond van de 50 meter zone vrijwillig te verwerven danwel te onteigenen wanneer vrijwillig verwerven niet lukt.
Wat betreft de mate van bereidheid tot verkoop, is van belang dat de eigenaar ervan wordt overtuigd dat de functie daadwerkelijk zal worden gewijzigd en dat zijn grond daarvoor gebruikt zal worden.
De  gemeente kan dit  bereiken door een tweesporenbeleid te voeren: proberen minnelijk te verwerven, maar voor het geval dat niet tijdig lukt wordt alvast een onteigeningsprocedure opgestart. Die wordt dan tussentijds gestopt als er op basis van de ook tijdens de onteigeningsprocedure voortdurende poging tot minnelijk verwerven, alsnog overeenstemming wordt bereikt.
Het inzetten van dit instrument heeft meerdere functies:
-    De grondeigenaar krijgt zo niet de mogelijkheid om zijn onderhandelingspositie te vergroten ten opzichte van het zijn van grondeigenaar. Hij zal niet meer kunnen stellen: wat is het je waard dat het plan door kan gaan waar je mijn grond voor nodig hebt, aangezien de medewerking kan worden afgedwongen.
-    Er ontstaat zekerheid over het kunnen beschikken over de grond.
De praktijk leert dat een onteigeningsprocedure bijna nooit hoeft te worden doorgezet, omdat het op basis van het tweesporenbeleid nagenoeg altijd tot overeenstemming komt en de procedure  tussentijds wordt gestopt.

De spreekwoordelijke uitzondering daargelaten zal de onteigeningsschadeloosstelling voor de eigenaar worden gebaseerd op de waarde als toekomstige bouwgrond, omdat die hoger is dan de schade als gevolg van het beëindigen van het agrarisch gebruik. Iemand die onteigend wordt heeft recht op de hoogste van de twee.

Voor de prijs waartegen wordt onteigend kan worden uitgegaan van de residuele grondprijs, waarbij rekening wordt gehouden met de 50-meterzone die geen extra opbrengst zal genereren,, waardoor de waarde van de grond per m² daalt ten opzichte van de situatie waarbij de 50-meter zone geen onderdeel uitmaakt van het plan.
Bijvoorbeeld: als er sprake is van een plan van 4 ha, met 15 woningen per ha, met een verkoopprijs van gemiddeld € 350.000 en een residuele grondprijs van € 50 per m², resulteert dat in een opbrengst van € 21.000.000 en een waarde van de grond van 
€ 2.000.000.
Wanneer er 1 ha moet worden bijgekocht om een 50-meter zone mogelijk te maken, daalt de residuele grondprijs naar € 40 m², blijft de opbrengst € 21.000.000 en de waarde van de grond € 2.000.000. Ofwel de kostenpost grondverwerving blijft dan gelijk.

In de praktijk valt hierop af te dingen dat soms hogere prijzen worden betaald dan de residuele waarde, bijvoorbeeld door ontwikkelaars die zich zo verzekeren van bouwvolume. Een gemeente kan in dat geval het standpunt innemen dat deze meerprijs voor rekening van de ontwikkelaar komt en niet kan worden betrokken in het kostenverhaal, omdat anders niet aan de planvorming wordt meegewerkt. Het is daarnaast aan te bevelen om ontwikkelaars, die grondposities innemen hierover vooraf te informeren, zodat zij hiermee bij hun verwervingen rekening kunnen houden. Bijvoorbeeld door dit als gemeente op te nemen in de Nota Grondbeleid.

De derde mogelijkheid is het instellen van een 50 meter spuitvrije zone, grenzend aan het woningbouwplan

Dit is mogelijk dor in het Omgevingsplan op te nemen dat in de 50-meter zone van het bouwplan geen bestrijdingsmiddelen (meer) mogen worden toegepast. Hierbij kan voor een eigenaar/gebruiker recht ontstaan op een vergoeding van een deel van de schade, wanneer wordt voldaan aan de daarvoor geldende voorwaarden (nadeelcompensatie). In de praktijk wordt door gemeenten en ontwikkelaars/ bouwers geprobeerd hierover (financiële) overeenstemming te bereiken met de eigenaren.

Hierbij is van belang dat, anders dan onder de Wro, er onder de Omgevingswet geen overgangsrecht van rechtswege geldt op basis waarvan het bestaande gebruik van bestrijdingsmiddelen na planwijziging kan worden voortgezet. Er kan dus bijvoorbeeld op termijn van het aanvangen van de bouw, worden besloten dat in de 50-meter zone geen bestrijdingsmiddelen (meer) mogen worden toegepast.

Het opnemen van deze bepaling in het Omgevingsplan moet voldoen aan het evenredigheidsbeginsel. Dat houdt in dat de nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn in verhouding met het beoogde doel van dat besluit (art. 3:4 lid 2 Algemene wet bestuursrecht). Het algemeen maatschappelijk belang bij het bouwen van huizen wordt dan afgewogen tegen de mate van inbreuk, die wordt gemaakt op het bestaande gebruik van de grond. De uitkomst van die afweging is afhankelijk van de omstandigheden van het geval.  Betreft de beperking een zone aan de achterkant van een los, groot akkerbouwperceel of de huiskavel direct naast de boerderij? Gaat het om een intensief gebruikt perceel, bijvoorbeeld als boomgaard, of is er sprake van extensief gebruik, zoals alleen het weiden van hobbypaarden?

Wanneer tot het instellen van een 50 meter spuitvrije zone wordt besloten kan als aan bepaalde voorwaarden (inzake risicoaanvaarding) wordt voldaan, een eigenaar/gebruiker recht hebben op nadeelcompensatie (vroeger planschade). 
Nadeelcompensatie betreft een vergoeding van een deel van de schade veroorzaakt door een rechtmatige overheidsdaad (i.c. het aanpassen van het Omgevingsplan). Het ziet op  vergoeding van een deel van de schade (tegemoetkoming) en is dus geen volledige schadeloosstelling. Daar heeft de wetgever voor gekozen, omdat eenieder wordt geacht zelf een deel van de schade van maatschappelijke ontwikkelingen voor zijn rekening te moeten nemen als normaal maatschappelijk risico (NMR). Dit wordt vaak toegelicht met de opmerking dat we met velen in een relatief klein land leven en dus altijd en allemaal het risico lopen van veranderende ruimtelijke omstandigheden. Dit betekent dat als de schade lager is dan het NMR er geen recht bestaat op een tegemoetkoming. 
Als de schade hoger is dan het NMR, komt het hogere deel (dus schade minus NMR) voor vergoeding in aanmerking. Dat is op basis van het beginsel dat het onredelijk is om schade veroorzaakt in het algemeen belang hoger dan het NMR ten koste van één partij te laten komen.

In het geval van een 50 meter spuitvrije zone gaat het om de waardedaling van het landbouwperceel waar de zone in ligt. Wanneer dit bijvoorbeeld een perceel van 5 ha betreft met een waarde van totaal € 500.000 (€ 10 per m²), blijft bij een NMR van 3% (hoogte naar analogie van rechtspraak van de Afdeling, te bepalen door BenW van een gemeente), dus € 15.000 van een eventuele waardedaling van het perceel voor rekening van de eigenaar. 
Uitgaande van een perceel van 500 meter lang en 100 meter breed, waarbij de 50 meter zone afgaat van de breedte is de zone 5.000 m² groot. 
Bij een waardedaling van de zone naar zeg € 4 per m² (er resteert altijd een waarde) leidt de eigenaar een schade van € 30.000 (€ 10- €4 maal 5.000 m²). De eigenaar ontvangt dan als nadeelcompensatie € 30.000 schade minus € 15.000 NMR is € 15.000.

Er wordt aangenomen dat de inkomensderving als gevolg van de 50-meter zone in het algemeen een relatief beperkt negatief effect op het totale bedrijfsresultaat zal hebben, waardoor deze veelal niet voor vergoeding in aanmerking zal komen (niet boven het NMR zal uitkomen)..
Daarbij is het bovendien zo dat alleen uitgegaan wordt van aangevangen bedrijfsactiviteiten. Gederfde winst van mogelijke toekomstige, maar niet aangevangen activiteiten wordt op basis van vaste jurisprudentie niet vergoed.

Op basis van bovenstaande kan er van worden uitgegaan dat, de spreekwoordelijke uitzonderingen daargelaten, de hoogte van een eventueel ten laste van een bouwproject komend bedrag aan nadeelcompensatie niet in de weg staat aan de financiële haalbaarheid.

Evenredigheidstoets

De vraag is wat dit betekent voor de evenredigheidstoets bij de afweging om het omgevingsplan al dan niet te wijzigen door er een 50-meter zone in op te nemen. Bestuurlijk en politiek zal het opleggen van beperkingen aan een bestaande bedrijfsvoering, zonder de volledige schade te vergoeden, ten behoeve van een woningbouwontwikkeling een belangrijk aandachtspunt zijn.
Enerzijds kan gesteld worden dat er nu eenmaal voor deze nadeelcompensatieregeling is gekozen en het niet of niet volledig vergoeden van schade daarvan het geaccepteerde gevolg is (en dus niet als onevenredig hoeft te worden beschouwd).
Anderzijds kan gesteld worden dat dit dan eerder zal moeten leiden tot onteigening, omdat de grond geen gebruiksfunctie overhoudt c.q. de impact op de onderneming te groot is. Dit naar analogie van het vestigen van gedoogplichten, waarbij moet worden overgestapt op onteigening, wanneer er geen volwaardige gebruiksfunctie overblijft.
Te verwachten valt dat hierover in de toekomst duidelijkheid zal komen door jurisprudentie over dit soort gevallen.

Belang voor de praktijk

Bij het geven van advies aan grondeigenaren is van belang te onderkennen dat er verschil zit in de te ontvangen schadeloosstelling, danwel tegemoetkoming in het nadeel. 
Wanneer de zone wordt opgenomen in het woningbouwplan, ontvangt de eigenaar de waarde als toekomstige woningbouwgrond. Bij het opleggen van gebruiksbeperkingen ontvangt de eigenaar, mits hij aan de voorwaarden voldoet, nadeelcompensatie, wat betekent dat slechts een deel van zijn schade wordt vergoed.
Er kan worden aangenomen dat het eerste geval een aanzienlijk hoger bedrag met zich brengt dan het tweede geval, waardoor er een financiële prikkel kan ontstaan bij grondeigenaren om voor onteigening te gaan en voor initiatiefnemers om in te zetten op het door de gemeente beperken van gebruiksmogelijkheden.

In het geval van het opleggen van een gebruiksbeperking, kan als een praktische aanpak bij wijze van middenweg, er door gemeenten en of ontwikkelaars/bouwers voor worden gekozen de volledige schade aan te bieden als gevolg van waardedaling en exploitatieschade en deze te verhogen met een bedrag ter voorkoming van het moeten maken van (proces) kosten. Dit naar analogie van de algemeen aanvaarde werkwijze bij het opleggen van gedoogplichten voor kabels en leidingen. Hier zou je ook als adviseur op kunnen inzetten.