Artikel: Verlengen van de termijn van het voorkeursrecht bij besluit (II)

Met de komst van de Omgevingswet is de geldingsduur  van een voorkeursrecht op de grondslag van een omgevingsplan in principe bekort naar vijf jaar, maar heeft de gemeenteraad de bevoegdheid gekregen om deze termijn bij afzonderlijke besluit eenmalig met een termijn van ten hoogste vijf jaar te verlengen. In dit artikel staat dit nieuwe fenomeen van het verlengingsbesluit centraal. In de vorige aflevering van Grondzaken en gebiedsontwikkeling zijn wij ingegaan op achtereenvolgens de vestigingssystematiek van een voorkeursrecht, de afwegingen die geleid hebben tot de keuze voor een vijfjaarstermijn met een eenmalige  verlengingsmogelijkheid, en de vereisten voor de totstandkoming van het verlengingsbesluit. In dit tweede deel van ons artikel behandelen wij allereerst de vraag of het verlengingsbesluit een zogeheten voorkeursrechtbeschikking is. Daarna besteden wij aandacht aan de door ons gesignaleerde rechtsonzekerheid over de gevolgen van vaststelling en inwerkingtreding van omgevingsrechtelijke besluiten voor de geldingsduur van een voorkeursrecht. Wij sluiten deze bijdrage af met een voor alle gemeenten zeer relevant en tevens urgent onderwerp: het overgangsrecht voor voorkeursrechten gebaseerd op een bestemmingsplan. Dit zal in veel gevallen om actie vragen, bij gebreke waarvan voorkeursrechten kunnen vervallen. 

Is het verlengingsbesluit een voorkeursrechtbeschikking? 

Relevant is of het verlengingsbesluit kwalificeert als ‘voorkeursrechtsbeschikking’. In de eerste plaats omdat de Omgevingswet bepaalt dat na bekendmaking van een voorkeursrechtbeschikking, de beschikking binnen vier dagen kan worden ingeschreven in de openbare registers (zie art. 16.82a Ow), waarbij wij opmerken dat dit ‘kan’ in feite moet worden gelezen als ‘moet’, omdat het achter wege laten van inschrijving binnen vier dagen voor het vestigende bestuursorgaan de verplichting met zich brengt om het voorkeursrecht ‘onverwijld’ in te trekken en door te halen in de openbare registers (art. 9.5, eerste en tweede lid, Ow). Verder moet het bestuursorgaan kennisgeven van de terinzagelegging van de voorkeursrechtbeschikking en de daarop betrekking hebbende stukken op de in art. 12 Bekendmakingswet bepaalde wijze (zie art. 16.32b Ow). Zou het verlengingsbesluit als ‘voorkeursrechtbeschikking’ kwalificeren, dan gelden de inschrijvings- en kennisgevingsverplichting ook voor het verlengingsbesluit.

Art. 9.1, eerste en tweede lid, Ow geeft aan dat de gemeenteraad en het college bij voorkeursrechtbeschikking een gemeentelijk voorkeursrecht kunnen vestigen. Art. 7.1 Omgevingsbesluit schrijft (onder andere) voor dat een voorkeursrechtbeschikking de kadastrale aanduidingen moet bevatten van de onroerende zaken waarop het voor keursrecht wordt gevestigd en een grondtekening met elke onroerende zaak waarop een voorkeursrecht wordt gevestigd. Een voorkeursrechtbeschikking is dus het besluit tot vestiging van een voorkeursrecht. Bij het verlengingsbesluit wordt, zoals hiervoor al opgemerkt, geen voorkeursrecht gevestigd. De Omgevingswet, het Omgevingsbesluit en de parlementaire geschiedenis bevatten voor zover ons bekend ook geen aanwijzingen dat met voorkeursrechtbeschikking ook het verlengingsbesluit wordt bedoeld (of, omgekeerd, dat bij het verlengingsbesluit sprake zou zijn van een voorkeursrechtbeschikking). 

Een verplichting tot inschrijving van het verlengingsbesluit in de openbare registers ontbreekt. Mogelijk heeft dat te maken met het feit dat het tussentijds moeten verlengen van de termijn van een voorkeursrecht op grond van een omgevingsplan later (bij amendement) aan de Omgevingswet is toegevoegd. Navraag leert dat het Kadaster het verlengingsbesluit intussen wel als inschrijfbaar feit beschouwt, omdat daarmee wordt voortgeborduurd op de eerder ingeschreven voorkeursrechtbeschikking. Bovendien bevordert de inschrijving van het verlengingsbesluit de kenbaarheid van de rechtstoestand van de onroerende zaak waarop eerder het voorkeursrecht werd gevestigd. Wij kunnen ons vinden in het standpunt van het Kadaster dat het verlengingsbesluit kan worden ingeschreven en adviseren gemeenten ook om dit te doen, omdat dit de kenbaarheid en rechtszekerheid ten goede komt. Door inschrijving van het verlengingsbesluit in de openbare registers weet een notaris die wordt gevraagd mee te werken aan een akte van levering of vestiging, dat de termijn van het voorkeursrecht is verlengd. Om zoveel mogelijk te handelen in lijn met hetgeen wettelijk is voorgeschreven ten aanzien van de inschrijving van de voorkeursrechtbeschikking en - ook hier - om de kenbaarheid van het verlengde voorkeursrecht te bevorderen, adviseren wij om de inschrijving te doen plaatsvinden binnen vier dagen na de bekend making van het verlengingsbesluit.

Met het oog op de inschrijving van het verlengingsbesluit in de openbare registers vermelden wij nog een speciaal aandachtspunt. Bij het vestigen van een voorkeursrecht onder de Wvg moest een dergelijk voorkeursrecht worden geregistreerd in de Basisregistratie Kadaster Publiekrechtelijke beperkingen (BRK-PB). Voorkeursrechten op basis van hoofdstuk 9 van de Omgevingswet worden geregistreerd in de Basisregistratie Kadaster (BRK). Een gemeentelijk voorkeursrecht dat onder de Wvg is gevestigd én onherroepelijk is, moet door de betreffende gemeente worden omgezet van de BRK-PB naar de BRK. De inschrijving van het verlengingsbesluit is alleen mogelijk als deze omzetting heeft plaatsgevonden. 

Dan de kennisgevingsverplichting op basis van art. 16.32b Ow. Het bestuursorgaan geeft kennis van de terinzagelegging van de voorkeursrechtbeschikking en de daarop betrekking hebbende stukken op de in art. 12 Bekendmakingswet bepaalde wijze. Dit houdt in dat de kennisgeving (voor gemeenten) plaatsvindt in het Gemeenteblad en de stukken fysiek en elektronisch ter inzage worden gelegd. Het verlengingsbesluit is geen voorkeursrechtbeschikking. Met enige lenigheid van geest zou het verlengingsbesluit nog onder ‘de daarop betrekking hebbende stukken’ kunnen worden geschaard, maar er zijn geen aanwijzingen dat de wetgever dit zo heeft bedoeld. De Omgevingswet (evenmin als enige andere wet) schrijft niet voor dat kennis moet worden gegeven van de terinzagelegging van het verlengingsbesluit. Ook hier adviseren wij gemeenten om zowel het ontwerp van het verlengingsbesluit als het vastgestelde verlengingsbesluit fysiek en elektronisch ter inzage te leggen en hiervan kennis te geven in het Gemeenteblad. Ook dit komt de kenbaarheid van de verlenging ten goede. 

(On)duidelijkheid over de termijnen 

Een voorkeursrecht op grond van een omgevingsvisie of programma (art. 9.1, eerste lid, aanhef en onder b Ow) heeft een geldingsduur van drie jaar en wordt van rechtswege gecontinueerd als voor dat tijdstip de functie waarvoor het voorkeursrecht is gevestigd is toegedeeld in het omgevingsplan. Ook een vervroegd voorkeursrecht vooruitlopend op omgevingsrechtelijke besluitvorming (art. 9.1, eerste lid, aanhef en onder c Ow) heeft een geldingsduur van drie jaar en kan (onder andere) van rechtswege worden gecontinueerd als de betreffende functie tijdig is toegedeeld in het omgevingsplan. Art. 9.1 en 9.4 Ow geven geen nadere duidelijkheid wat onder ‘toegedeeld’ moet worden verstaan. In de parlementaire geschiedenis zijn daarover de volgende aanwijzingen te vinden (wij hebben de onderstrepingen ter verduidelijking toegevoegd): 

‘Er wordt vastgehouden aan het sinds 2008 in werking zijnde systeem van het zogenoemde «automatisch doorlopen» van een eenmaal gevestigd voorkeursrecht. Wanneer tijdig een opvolgend omgevingsrechtelijk besluit wordt vastgesteld, hoeft niet opnieuw een voorkeursrechtbeschikking te worden gegeven. Wanneer bijvoorbeeld een gemeenteraad een voorkeursrecht heeft gevestigd voor een niet-agrarische functie die (nog) niet in een omgevingsvisie, programma of omgevingsplan aan de locatie is toegedacht of toegedeeld en hij stelt vóór afloop van de geldingsduur een omgevingsvisie, programma of omgevingsplan vast, voorkomt dat het verval van het voorkeursrecht. Dit houdt in dat het gevestigde voorkeursrecht vanaf het moment van inwerkingtreding van het omgevingsrechtelijke besluit van rechtswege heeft te gelden als een voorkeursrecht op basis van dat besluit. Op dat moment begint ook een nieuwe geldingsduur, met weer een nieuw vervalmoment.’1

‘Het toedelen van functies ziet op het vaststellen van regels in een omgevingsplan waaruit de functie(s) die de locatie gaat vervullen, kan worden afgeleid.’2

Hoe moet de bovenstaande tekst worden geïnterpreteerd? De parlementaire geschiedenis geeft aan dat wordt vastgehouden aan het systeem van het automatisch doorlopen van een eenmaal gevestigd voorkeursrecht. In art. 9, tweede en derde lid Wvg was opgenomen dat een vervroegd voorkeursrecht of een voorkeursrecht op grond van een structuurvisie van rechtswege verviel na drie jaar, tenzij voor dat tijdstip een bestemmingsplan was vastgesteld. Een voorkeursrecht op grond van een bestemmingsplan verviel vervolgens van rechtswege tien jaar na de inwerkingtreding van het bestemmingsplan (zie art. 9, eerste lid Wvg). In feite gold het voorkeursrecht op grond van een bestemmingsplan langer dan tien jaar, omdat vaststelling en inwerkingtreding niet op dezelfde datum plaatsvonden. Beargumenteerd kan worden dat in de parlementaire geschiedenis van de Omgevingswet is aangegeven dat onder de Omgevingswet de tijdige vaststelling van een gewijzigd omgevingsplan het verval van een eerder gevestigd voorkeursrecht (vooruitlopend op een omgevingsplan) voorkomt. De nieuwe geldingsduur van een van rechtswege verlengd voorkeursrecht op grond van een omgevingsplan zou dan aanvangen op het moment van inwerkingtreding van het omgevingsplan. Een omgevingsplan wordt in beginsel niet eerder bekendgemaakt dan nadat twee weken zijn verstreken sinds de dag waarop het omgevingsplan is vastgesteld (zie art. 16.77b Ow). Vervolgens treedt een omgevingsplan in werking op de dag waarop vier weken zijn verstreken sinds de dag waarop het besluit is bekendgemaakt, tenzij bij het besluit een later tijdstip is bepaald (zie art. 16.78 Ow). Hieruit volgt dat tussen het tijdstip van vaststelling en inwerkingtreding van een gewijzigd omgevingsplan al een verschil kan zitten van pakweg zes weken. 

Bij het van rechtswege continueren van een voorkeursrecht op grond van een omgevingsplan lijken gemeenten ervan uit te moeten gaan dat het verval van het voorkeursrecht kan worden voorkomen door de vaststelling van (de wijziging van) het omgevingsplan en dat de nieuwe geldingsduur aanvangt op het moment van inwerkingtreding van (die wijziging van) het omgevingsplan.

Toch zou het naar onze mening de rechtszekerheid sterk ten goede komen indien de wetgever in art. 9.4 Ow een verduidelijking zou opnemen over de gevolgen van vaststelling en inwerkingtreding van omgevingsrechtelijke besluiten voor de geldingsduur van een voorkeursrecht. Onze visie is immers gebaseerd op een bepaalde interpretatie van de parlementaire geschiedenis. Over de geldingsduur van een voorkeursrecht mag volgens ons echter geen enkele onduidelijkheid bestaan, omdat het voorkeursrecht ingrijpt op de vrije overdraagbaarheid van eigendom. 3 

Een voorkeursrecht op grond van een omgevingsplan kan na de eerste vijfjaarstermijn worden verlengd. De vraag kan worden gesteld vanaf wanneer de verlenging ingaat. Uit de toelichting op het amendement Regterschot 4 kan worden opgemaakt dat de wetgever wil vasthouden aan de termijn van in totaal tien jaar, opgeknipt in twee termijnen van vijf jaar. Dit is verankerd in art. 9.4, tweede lid Ow. Hierin staat dat de gemeenteraad de vijfjaarstermijn van een gemeentelijk voorkeursrecht op grond van een omgevingsplan eenmaal met ten hoogste vijf jaar kan verlengen. Hieruit volgt volgens ons dat de verlenging ingaat op het moment dat de eerste vijfjaarstermijn verloopt. En niet (bijvoorbeeld) op het moment van het vaststellen of bekendmaken van het verlengingsbesluit. Stel dat de termijn van een voorkeursrecht op grond van een omgevingsplan op 4 december 2025 verloopt en de gemeenteraad voor die tijd besluit tot verlenging met vijf jaar, dan gaat de verlenging in op 4 december 2025 en vervalt het voorkeursrecht op 4 december 2030. Van belang is wel dat de gemeenteraad vóór 4 december 2025 tot verlenging besluit en het besluit ook vóór die datum bekendmaakt door toezending aan de belanghebbenden (zodat het besluit daarmee in werking treedt op grond van art. 3:40 en 3:41 Awb).

Overgangsrecht

Hoe moet worden omgegaan met nog lopende voorkeursrechten die onder de Wvg zijn gevestigd of gecontinueerd op grond van een bestemmingsplan? Op basis van art. 9, eerste lid Wvg zou een dergelijk voorkeursrecht vervallen tien jaar na de inwerkingtreding van het (als grondslag gebruikte) bestemmingsplan. Art. 4.2 Aanvullingswet grondeigendom Omgevingswet bepaalt dat een onherroepelijk voorkeursrecht op grond van een bestemmingsplan geldt als een voorkeursrecht op grond van een omgevingsplan. Dit houdt in dat het voorkeursrecht in beginsel geldt voor een termijn van vijf jaar na het ingaan van het voorkeursrecht met de mogelijkheid om de termijn bij besluit eenmaal met ten hoogste vijf jaar te verlengen. In beginsel, omdat art. 5.1 Vangnetregeling Omgevingswet 5 bepaalt dat een onherroepelijk voorkeursrecht op grond van een bestemmingsplan van rechtswege vervalt tien jaar na de inwerkingtreding van het (als grondslag gebruikte) bestemmingsplan, onder de voorwaarde dat op het moment van inwerkingtreding van de Omgevingswet vijf jaar of meer zijn verstreken nadat het voorkeursrecht is ingegaan.

De overgangsregeling is even een hersenkraker, maar heeft feitelijk tot gevolg dat als een voorkeursrecht op grond van een bestemmingsplan vijf jaar of meer gold op 1 januari 2024, de termijn van het voorkeursrecht niet tussentijds hoeft te worden verlengd en het voorkeursrecht van rechtswege vervalt tien jaar na de inwerkingtreding van het bestemmingsplan. Was daarentegen op 1 januari 2024 nog geen vijf jaar verstreken sinds het ingaan van het voorkeursrecht op grond van het bestemmingsplan, dan heeft het voorkeursrecht een geldingsduur van vijf jaar na het ingaan ervan, met de mogelijkheid om die termijn eenmaal met ten hoogste vijf jaar te verlengen. Dit laatste vormt mogelijk een valkuil voor gemeenten die in de veronderstelling verkeren dat hun voorkeursrecht op grondslag van een bestemmingsplan steeds een geldingsduur heeft van tien jaar.

Verlengingsbesluiten in 2024

Voor zover wij hebben kunnen constateren, is over heel 2024 één keer een verlengingsbesluit gepubliceerd in het Gemeenteblad. 6 De betrokken gemeente verkeerde daarbij klaarblijkelijk in de veronderstelling dat het om een voorkeursrechtbeschikking ging en heeft deze ‘conform artikel 16.82a lid 1 en 2 Ow’ binnen vier dagen na de bekend making laten inschrijven in de openbare registers ‘opdat de verlenging van het voorkeursrecht in werking treedt op het tijdstip van inschrijving in de openbare registers van het Kadaster’. Verder laat de gemeente de termijn van vijf jaar waarmee het voorkeursrecht wordt verlengd, ingaan op de datum waarop de raad het verlengingsbesluit heeft genomen, en zijn de belanghebbenden eerst bij brief van 11 november 2024 met ‘de voorkeursrechtbeschikking’ bekendgemaakt. Uit ons artikel moge volgen dat aan dit verlengingsbesluit allerlei manco’s kleven, en het is dan ook te hopen dat andere gemeenten die tot een verlenging besluiten, dit voorbeeld niet zullen navolgen. Anders bestaat het risico dat de bestuursrechter die geroepen wordt over zo’n besluit een oordeel te vellen, tot de conclusie zal komen dat het verlengingsbesluit in strijd met de regels en dus onrechtmatig is, wat tot consequentie zal hebben dat het voorkeursrecht – in weerwil van de bedoeling van de betrokken gemeente – is komen te vervallen. 

Afsluiting en advies

Het beschreven verlengingsbesluit is een nieuwe bevoegdheid van de gemeenteraad, die onder de Wvg nog niet bestond. We gaven al aan dat er toch meer haken en ogen zitten aan het (op het oog simpele) verlengingsbesluit dan men in eerst instantie zou vermoeden. Wij hebben in dit artikel uiteengezet wat de aandachtspunten bij het verlengingsbesluit zijn. Voor nu is ons advies aan gemeenten om allereerst goed in beeld te krijgen of er voorkeursrechten onder de Wvg zijn gevestigd of van rechtswege gecontinueerd op grond van een bestemmingsplan en na te gaan wat de geldingsduur is van dat voorkeursrecht in het kader van het geschetste overgangsrecht. Doen gemeenten dit niet, dan lopen zij het risico dat een voorkeursrecht eerder vervalt dan bij de vestiging of continuering de veronderstelling was, terwijl dit met een verlengingsbesluit voorkomen had kunnen worden.

1 Kamerstukken II 2018/19, 35133, nr. 3, p. 79.

2 Kamerstukken II 2018/19, 35133, nr. 3, p. 227.

3 In de zin van art. 3:83, eerste lid BW.

4 Kamerstukken II 2019/20, 35133, nr. 31.

5 Regeling van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties o.g.v. art. 5.1, derde lid Invoeringswet Omgevingswet.

6 Gemeenteblad 2024 nr. 479093