Artikel: Selectiecriteria bij voorgenomen onderhandse gemeentelijke gronduitgifte

In het afgelopen jaar heeft op instigatie van Overwater Grondbeleid Adviesbureau een bescheiden empirisch onder zoek plaatsgevonden naar de wijze waarop gemeenten invulling geven aan de regels van het Didam I-arrest.1 Het onderzoek concentreerde zich op de uitzondering op de hoofdregel dat bij voorgenomen verkoop door de overheid van onroerende zaken mededingingsruimte moet worden geboden indien er voor het verkrijgen van de zaak meerdere (potentiële) gegadigden zijn. Die uitzondering houdt in dat die mededingingsruimte niet geboden hoeft te worden indien bij voorbaat vaststaat of redelijkerwijs mag worden aangenomen dat slechts één serieuze gegadigde voor de verkrijging van de zaak in aanmerking komt. In dat geval moet het overheidslichaam zijn voornemen tot verkoop tijdig bekendmaken en daarin aan de hand van objectieve, toetsbare en redelijke criteria motiveren waarom het van oordeel is dat in de voorliggende situatie slechts sprake is van één serieuze gegadigde. Dit onderzoek is verricht door Nathalie Sokolan in het kader van haar afstudeerproject aan de opleiding Vastgoedkunde van de Hogeschool Rotterdam, waarbij Robert Lucassen van Overwater Grondbeleid Adviesbureau BV als haar begeleider optrad. 

Opzet van het onderzoek 

Het onderzoek bestond hoofdzakelijk uit een analyse van gemeentelijke publicaties betreffende voorgenomen verkopen van onroerende zaken aan de geselecteerde serieuze gegadigde, verschenen in de periode 1 oktober 2023 tot en met 29 februari 2024. In totaal zijn 134 publicaties beoordeeld van 41 verschillende gemeenten, alle behorend tot het G40 Stedennetwerk. De focus lag daarbij op de volgende vragen: 

> welke selectiecriteria hebben die gemeenten zoal gehanteerd; 

> of, en zo ja in hoeverre, voldoen die criteria aan de eisen van objectiviteit, toetsbaarheid en redelijkheid; en 

> blijkt uit de publicatie dat de gehanteerde criteria gerelateerd zijn aan het (gronduitgifte)beleid van de desbetreffende gemeente? 

Daarnaast is door middel van interviews met zes gemeenten en twee ontwikkelaars geprobeerd meer inzicht te verkrijgen in de perceptie van deze actoren als het gaat om de vraag welke gevolgen het Didam-arrest heeft gehad op de praktijk van gemeentelijke gronduitgifte respectievelijk de samenwerking tussen gemeenten en marktpartijen. 

Wij hanteren de term ‘(voorgenomen) gronduitgifte’ als verzamelterm voor alle gevallen waarin grond en/of opstallen in eigendom worden overgedragen of daarop een zakelijk of persoonlijk gebruiksrecht wordt gevestigd. Dit stemt overeen met de inmiddels bestendige lijn in de lagere jurisprudentie dat de Didam-regels ook van toepassing zijn op erfpacht, verhuur, verpachting etc. Al deze situaties duiden wij hierna kortweg ook wel aan met ‘verkoop’. 

Selectiecriteria die gemeenten hanteren bij één-op-één gronduitgifte

Uit de 134 geanalyseerde publicaties blijkt dat bepaalde selectiecriteria frequent worden genoemd, zij het zelden solitair doch vaak in samenhang met andere criteria. In dit artikel worden de meest voorkomende criteria besproken, inclusief de frequentie waarmee ze worden gehanteerd en de samenhang met andere in dezelfde context voor komende criteria. Genoemde percentages zijn afgerond. 

Criterium: Aangrenzend perceel (34%) 

Het criterium ‘aangrenzend perceel’ was het meest voorkomende selectiecriterium. Op het totaal van 134 publicaties werd dit criterium 45 keer gehanteerd, wat neerkomt op 34% van de gevallen. Gemeenten gebruiken dit criterium wanneer de uit te geven grond grenst aan het eigendom van de gegadigde. Het wordt toegepast voor verschillende doeleinden: het waarborgen van een aaneengesloten eigendomssituatie, het voorkomen van grillige eigendomsgrenzen en/of het inzichtelijk maken dat de uit te geven grond niet zelfstandig kan worden ontwikkeld. Dit criterium wordt vaak in samenhang met de volgende criteria gehanteerd: > Integrale ontwikkeling: de uit te geven grond maakt deel uit van een groter ontwikkelingsgebied. 

> Bestemming: de uitgifte geschiedt zodat de plannen van de gegadigde passen binnen het geldende bestemmingsplan. 

> Opgewekt vertrouwen: met de gronduitgifte wordt uitvoering gegeven aan afspraken die al vóór het Didam arrest waren gemaakt. 

> Niet zelfstandig te bebouwen: het uit te geven perceel is niet geschikt voor zelfstandige ontwikkeling/bebouwing. 

> Uitbreiding: gronduitgifte geschiedt met het oog op een uitbreiding van bijvoorbeeld bedrijven of infrastructuur. 

Het criterium ‘aangrenzend perceel’ wordt over het algemeen gehanteerd bij de uitgifte van snippergroen (reststroken grond), waar de aangrenzende eigenaar als de enige serieuze gegadigde wordt gezien. Dit is een van de weinige situaties waarin expliciet een relatie wordt gelegd met het gemeentelijk beleid, zoals een Nota Snippergroenbeleid of het Uitgiftebeleid openbaar groen. 

Criterium: Gewekt vertrouwen (22%) 

Het criterium ‘gewekt vertrouwen’ werd 30 keer gehanteerd, dat betreft dus 22% van de onderzochte publicaties. Dit criterium is van toepassing wanneer er vóór het Didam I arrest tussen de gemeente en de gegadigde afspraken zijn gemaakt of toezeggingen zijn gedaan over een bepaalde gronduitgifte. In de meeste gevallen waarin de publicaties naar dergelijke afspraken verwijzen, wordt niet toegelicht wat deze laatste precies inhouden. Maar waar het om gaat is dat dergelijke afspraken bij de wederpartij van de gemeente het vertrouwen hebben gewekt dat de gemeente de betrokken onroerende zaak aan die partij zal verkopen respectievelijk leveren. Dit criterium wordt vaak gebruikt in combinatie met de volgende (sub)criteria ‘aangrenzend perceel’, ‘toegelaten instellingen’, ‘gebruik’ of ‘bestemming’ (zie voor de inhoud van deze criteria elders in dit artikel). 

Criterium: Bestemming (13%) 

Het criterium bestemming kwam 17 keer voor, oftewel in 13% van de publicaties. Gemeenten hanteren de publiekrechtelijke bestemming/functie van de grond logischerwijs als een criterium bij de toewijzing van grond aan een gegadigde. Dit criterium houdt in dat de activiteiten of plannen van de gegadigden moeten passen binnen het voor het perceel geldende bestemmingsplan (omgevingsplan). Met dit criterium kan niet worden uitgesloten dat de uitverkoren gegadigde de enige is die voldoet aan de eisen samenhangend met de bestemming. Vandaar dat dit criterium vaak samen met één of meer van de hiervóór genoemde criteria ‘aangrenzend perceel’, ‘gewekt vertrouwen’ en/of ‘gebruik’ wordt gehanteerd. 

Criterium: Gebruik (11%) 

Het criterium ‘gebruik’ werd 15 keer gehanteerd, dus in 11% van de publicaties. Dit criterium houdt in dat de gegadigde al het recht heeft op het gebruik van het perceel of het daarop gerealiseerde bouwwerk. De motivering van dit criterium blijft vaak onduidelijk. Dit criterium komt veelal voor in samenhang met de hiervóór genoemde criteria van ‘gewekt vertrouwen’ en/of ‘bestemming’. 

Criterium: Integrale ontwikkeling (10%) 

Het criterium ‘integrale ontwikkeling’ werd 13 keer gehanteerd, wat neerkomt op 10% van de publicaties. Zoals hiervóór al opgemerkt, komt dit criterium vaak voor in samenhang met de criteria ‘aangrenzend perceel’ en ‘niet zelfstandig te bebouwen’. Integrale ontwikkeling verwijst naar de situatie waarin de grond deel uitmaakt van een bepaald ontwikkelingsgebied en essentieel is voor de realisatie van het ontwikkelingsplan. Dit houdt veelal verband met de ruimtelijke of functionele samenhang tussen deze grond en omliggende percelen, evenals de voorzieningen en infrastructuur die in het plangebied moeten worden aangelegd. 

Criterium: Netbeheerder (9%) 

Het criterium ‘netbeheerder’ kwam 12 keer voor (oftewel in 9% van de onderzochte gevallen). Dit criterium wordt vaak als het enige selectiecriterium gehanteerd in de publicaties. Gemeenten beschouwen de aanleg en uitbreiding van de openbare infrastructuur als een publieke taak die het algemeen belang dient. Om de realisatie van nutsvoorzieningen mogelijk te maken, wordt gemeentegrond exclusief uitgegeven aan netbeheerders zoals Liander, Alliander en Stedin. De logische verklaring is dat zo’n netbeheerder de enige geschikte gegadigde is om op de betreffende grond de benodigde infrastructuur te realiseren en te onderhouden en voldoet aan de wettelijke vereisten voor de uitvoering van deze taken. Een vergelijkbare situatie doet zich voor bij de uitgifte van grond aan ProRail voor de plaatsing van een traforuimte om daarmee in de behoefte aan een toereikende energievoorziening voor het treinverkeer te kunnen voldoen. In de jurisprudentie zijn dergelijke situaties al meermalen aan de orde geweest. 2 Uit die jurisprudentie komt onder meer naar voren dat de gemeente beleidsruimte heeft en zelf mag bepalen voor welk doel zij gemeentegrond wil verkopen. 3 

Criterium: Uitbreiding (10%) 

Het criterium ‘uitbreiding’ werd in de onderzochte publicaties 13 keer gehanteerd (10%). Het criterium ‘uitbreiding’ werd onder andere toegepast indien er plannen waren om openbare infrastructuur uit te breiden, bedrijventerreinen uit te breiden of organisaties te laten groeien. In de meeste gevallen benadrukt de behoefte aan uitbreiding het belang van groei en ontwikkeling, waarbij de gemeenten een actieve rol spelen bij het faciliteren van dergelijke uitbreidingen. Dit criterium komt vaak voor in samenhang met het criterium ‘aangrenzend perceel’. 

Criterium: Bereid en in staat (8%) 

Het criterium ‘bereid en in staat’ werd 11 keer gehanteerd (8% van de publicaties). Dit criterium impliceert dat de gemeente niet alleen let op de intentie van de gegadigde, maar ook op diens vermogen om daadwerkelijk de plannen te realiseren. In enkele gevallen ontbrak echter een duidelijke motivering waarom de betreffende gegadigde als enige aan dat criterium zou voldoen. Wij hebben de indruk dat de betrokken gemeente daarvan zelf ook niet helemaal overtuigd was, en (mede) om die reden de bandbreedte voor het maken van een keuze van de enige serieuze gegadigde trachtte te vergroten door ook andere selectiecriteria een rol te laten spelen. 

Criterium: Eigendom in plangebied (8%) 

Het criterium ‘eigendom in plangebied’ werd 10 keer gehanteerd (8% van de publicaties). Het criterium eigendom in plangebied verwijst naar de situatie waarin individuen, bedrijven of organisaties reeds grond binnen een bepaald plangebied in eigendom hebben. Het criterium is erop gericht grotere samenhangende ontwikkelingen mogelijk te maken en/of een integrale planontwikkeling te bevorderen. In de desbetreffende publicaties wordt dan ook vaak benadrukt dat een ‘stand alone’-ontwikkeling op de uit te geven grond niet geschikt of gewenst is. Tegen deze achtergrond wekt het dan ook geen verbazing dat dit criterium veelal wordt gehanteerd in combinatie met dat van de integrale ontwikkeling. 4 

Criterium: Toegelaten instelling (8%) 

Het criterium’ toegelaten instelling’ komt 10 keer voor (8% van de onderzochte gevallen). Dit criterium omschrijft de speciale positie van als zodanig erkende woningcorporaties als bedoeld in art. 19 Woningwet. Deze instellingen hebben specifieke taken en verantwoordelijkheden op het gebied van de volkshuisvesting. Dit criterium reserveert als het ware de gemeentegronden bestemd voor bouwopgaven in de gereguleerde sector exclusief voor deze instellingen. Daarbij kan bovendien worden verwezen naar de hiervóór al genoemde ‘prestatieafspraken’. De jurisprudentie leert dat gemeentelijke gronduitgifte aan een woningcorporatie voor het realiseren van een bouwopgave in de sociale sector pleegt te worden beschouwd als een ‘standaardgeval’ waarin de betrokken gemeente bij voorbaat mag aannemen dat de ter plaatse werkzame woningcorporatie de enige serieuze gegadigde is. 5 

Criterium: Niet zelfstandig te bebouwen (7%) 

Het criterium ‘niet zelfstandig te bebouwen’ werd in de onderzochte publicaties 9 keer gehanteerd (7%). Dit criterium is toepasbaar bij grondpercelen die zonder aangrenzende percelen of samenwerking met andere partijen niet zelfstandig kunnen worden ontwikkeld. De redenen hiervoor variëren van financiële en stedenbouwkundige beperkingen tot fysieke kenmerken zoals de ligging van de grond. 
Dit criterium wordt vaak toegepast samen met criteria als ‘aangrenzend perceel’ en ‘integrale ontwikkeling’. Als voorbeeld noemen wij het geval waarin de gegadigde al een aanzienlijke grondpositie heeft in het plangebied. Het perceel dat door de gemeente aan deze gegadigde te koop wordt aangeboden, is op zichzelf vanuit financieel en stedenbouwkundig/kwalitatief oogpunt ongeschikt voor (her)ontwikkeling. 

Relatie tussen gehanteerde selectie  criteria en gemeentelijk beleid 

Wanneer ter motivering van een voorgenomen gronduitgifte kan worden verwezen naar vastgesteld gemeentelijk beleid, is dat natuurlijk aan te bevelen vanwege de zelfbindende werking die daarvan uitgaat voor het bestuursorgaan dat die beleidsregels heeft vastgesteld. Afgaande op de onderzochte publicaties hebben wij de indruk dat gemeenten in wisselende mate een relatie leggen tussen de voorgenomen verkoop/gronduitgifte en vastgesteld gemeentelijk beleid. Bij dit laatste kan het gaan om bijvoorbeeld ruimtelijk beleid, economisch beleid, volkshuisvestingsbeleid, etc. Wat betreft het gronduitgiftebeleid wijzen wij op het Didam II-arrest 6 , waaruit volgt dat de overheid haar selectiecriteria bij de verkoop van onroerende zaken kan vastleggen in een beleidsregeling. In sommige publicaties wordt verwezen naar beleidsstukken, maar in de meeste publicaties blijft door een enkele verwijzing naar ‘beleid’ onduidelijk welk beleid precies wordt bedoeld. En als er een beleidsregeling is vastgesteld, is het nog maar de vraag of daarbij een afstemming heeft plaatsgevonden met de eisen die volgen uit het Didam-arrest. In verschillende publicaties ontbreekt een expliciete koppeling met gemeentelijk beleid volledig, maar dat wil volgens ons nog niet zeggen dat er in de desbetreffende gemeenten ook daadwerkelijk geen beleid is vastgesteld.  Uit de gehouden interviews met gemeenten blijkt dat het Didam-arrest hen ertoe heeft aangezet hun uitgiftebeleid te herzien en aan te passen. Sommige gemeenten beschikken naar eigen zeggen al langer over beleid dat volgens hen juridisch voldoende sterk is om ook na het Didam-arrest stand te houden. Desondanks waren/zijn ze bezig met aanpassingen om de specifieke eisen op grond van dit arrest in hun beleid te verwerken. Andere gemeenten hebben hun werkprocessen vastgelegd in nieuw grond  (uitgifte)beleid om meer transparantie te bieden aan marktpartijen. Tegelijkertijd zijn er ook gemeenten die nog geen specifiek uitgiftebeleid hebben en niet zeker weten of zij dit in de toekomst zullen opstellen.

Gevolgen voor gemeenten en marktpartijen 

Tijdens de interviews met gemeenten en projectontwikkelaars werd de vraag gesteld wat voor hen de belangrijkste gevolgen waren van de toepasselijkheid van de Didam-regels. Gemeenten merkten op dat het Didam I arrest de complexiteit van het proces heeft vergroot, wat volgens hen resulteert in langere procedures en vertragingen in gebieds- en vastgoedontwikkeling. De twee geïnterviewde projectontwikkelaars gaven aan dat het lastiger is geworden om nieuwe initiatieven te starten. Eén van hen stelde zelfs dat onderhandse gronduitgifte vrijwel onmogelijk is geworden en dat het selectieproces nu meer tijd en inspanning vraagt. Hierdoor ervaren deze ontwikkelaars vaker onzekerheid over de uitkomst, wat in sommige gevallen leidt tot terughoudendheid bij investeringsbeslissingen. Deze constatering sluit aan bij onze veronderstelling dat ontwikkelaars minder dan vóór het Didam-arrest geneigd zullen zijn bij wijze van ‘marktinitiatief’ met een al enigszins uitgewerkt plan bij de gemeente aan te kloppen voor grond, omdat er al gauw sprake is van aanzienlijke onderzoekskosten, waarvan het nog maar de vraag is of die ooit zullen kunnen worden terugverdiend nu het de gemeente niet zonder meer is toegestaan de grond aan die partij te verkopen. Hierover zijn voor zover ons bekend nog geen onderzoeksgegevens beschikbaar. Meerdere gemeenten in het onderzoek bevestigden dat het aantal onderhandse uitgiftes is afgenomen, wat door hen als een logisch gevolg van het Didam-arrest wordt gezien. Door zowel gemeenten als marktpartijen werd aangegeven dat de onderlinge samenwerking bij gebiedsontwikkeling door de toepasselijkheid van de regels van het Didam-arrest formeler en minder flexibel is geworden. Waar voorheen directere afspraken mogelijk waren, verloopt de afstemming volgens hen nu strikter. 

Conclusie 

Het door ons uitgevoerde onderzoek is zoals gezegd bescheiden van omvang geweest, zodat aan de hiervóór beschreven bevindingen zeker geen al te stellige conclusies mogen worden verbonden. Die relativering is naar onze mening in elk geval van toepassing op enkele bevindingen die min of meer in de lijn der verwachting liggen. Dat uit het onderzoek volgt dat gemeenten in de praktijk verschillende selectiecriteria hanteren bij één-op-één gronduitgifte, kan geen verbazing wekken aangezien de feiten en omstandigheden van het geval logischerwijs leidend zijn voor de bepaling van de te hanteren selectiecriteria. Ook is het niet verrassend dat vaak meerdere criteria in (een zekere) samenhang worden gehanteerd, omdat één criterium meestal onvoldoende onderscheidend is om enkel op basis daarvan de aanwijzing van de enige serieuze gegadigde te kunnen rechtvaardigen. 

Dit gezegd hebbend, zijn wij van mening dat het onderzoek toch wel degelijk een aantal interessante constateringen heeft opgeleverd. Zo komt uit de geanalyseerde publicaties het beeld naar voren dat gemeenten doorgaans volstaan met een (ronduit) magere motivering waarom een bepaalde gegadigde als enige serieuze gegadigde wordt aangemerkt. Onze indruk is dat de gehanteerde criteria vaak eerder een beschrijving vormen van de feitelijke omstandigheden met betrekking tot de huidige positie van de gegadigde, dan dat ze voorafgaand aan het selectieproces lijken te zijn opgesteld. Je kunt je met andere woorden afvragen of de vermelde criteria soms zijn toegeschreven naar één bepaalde partij. Of de handelwijze in de hier bedoelde gevallen in rechte is getoetst, hebben wij evenwel niet onderzocht. 

Naast deze ‘twijfelgevallen’ is er ook nog de categorie publicaties waarin de selectiecriteria niet expliciet zijn vermeld en er zijn zelfs publicaties aangetroffen die sterk de indruk wekken dat er überhaupt geen selectiecriteria zijn vastgesteld. Die twee laatstgenoemde situaties zijn naar onze overtuiging evident in strijd met het Didam I-arrest. Daaruit volgt dat de in de publicatie op te nemen motivering waarom er in dat geval sprake is van één serieuze gegadigde expliciet moet worden gerelateerd aan eerder vastgestelde selectiecriteria. Deze moeten dus met zoveel woorden in die motivering aan de orde komen. Dat is ook volkomen logisch, omdat het er anders voor moet worden gehouden dat er geen vooraf geformuleerde selectiecriteria zijn gehanteerd en dat er dus sprake is van willekeur. 

In de onderzochte publicaties waarin de gehanteerde selectiecriteria wél worden vermeld, lijkt het meestal te gaan om criteria die objectief, toetsbaar en redelijk zijn. Dit laatste is echter voor een onderzoeker die niet bekend is met alle relevante feiten en omstandigheden van het geval niet altijd met zekerheid vast te stellen. In enkele publicaties bleef voor ons in elk geval onduidelijk in hoeverre de criteria daadwerkelijk aan de eisen voldoen. 

Gelet op de constatering dat gemeenten hun selectiecriteria slechts bij uitzondering expliciet koppelen aan vastgesteld gemeentelijk (gronduitgifte)beleid, valt op dat op dat vlak naar onze mening nog wel wat te verbeteren. Een duidelijke verantwoording van de keuze voor de enige serieuze gegadigde op basis van gemeentelijk beleid komt een eventuele verdediging van die keuze voor de rechter vrijwel zeker ten goede. 7 

Ten slotte zijn wij allerminst verrast door de constatering dat uit de gehouden interviews blijkt dat het Didam-arrest heeft geleid tot een herbezinning, herziening en aanscherping van het uitgiftebeleid in meerdere gemeenten. Een andere uitkomst zou ons verbaasd hebben, want hoewel de regels van het Didam I-arrest geen ‘nieuw recht’ bevatten vanwege hun fundering op de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, hebben zij de vroeger gebruikelijke gemeentelijke gronduitgiftepraktijk wel behoorlijk opgeschud en gemeenten ertoe aangezet om zich meer dan voorheen bewust te zijn van de noodzaak om met toepassing van genoemde beginselen favoritisme en willekeur te voorkomen. 

1 HR 26 november 2021, ECLI:NL:HR:2021:1778 (Didam I). 

2 Zie o.m. rechtbank Midden-Nederland 20 september 2022, ECLI:NL:RBMNE:2022:3743 (gemeente Gooise Meren/ProRail), rechtbank Gelderland 12 november 2024, ECLI:NL:RBGEL:2024:7902 (gemeente Harderwijk/Liander). 

3 Rechtbank Midden-Nederland 20 januari 2025, ECLI:NL:RBMNE:2025:94 (gemeente Huizen). 

4 Een dergelijke situatie is al meermaals in de jurisprudentie aan de orde geweest. Zie o.m. rechtbank Gelderland 14 februari 2023, ECLI:NL:RBGEL:2023:713 (gemeente Elburg); gerechtshof Den Haag 18 juli 2023, ECLI:NL:GHDHA:2023:1368; rechtbank Rotterdam 7 september 2023, ECLI:NL:RBROT:2023:8254; rechtbank Zeeland-West Brabant 10 oktober 2023, ECLI:NL:RBZWB:2023:7147. 

5 Zie rechtbank Midden-Nederland 22 augustus 2022, ECLI:NL:RBMNE:2022:3350 (gemeente Almere); rechtbank Noord-Holland 6 oktober 2022, ECLI:NL:RBNHO:2022:8865 (gemeente Haarlemmermeer); rechtbank Overijssel 25 april 2023, ECLI:NL:RBOVE:2023:1477 (gemeente Ommen) en rechtbank Limburg 7 oktober 2024, ECLI:NL:RBLIM:2024:4182 (gemeente Leudal). 

6 HR 15 november 2024, ECLI:NL:HR:2024:1661 (Didam II). 

7 Zie bijvoorbeeld gerechtshof Arnhem-Leeuwarden 27 juni 2023, ECLI:NL:GHARL: 2023:5383; rechtbank Den Haag 17 november 2023, ECLI:NL:RBDHA:2023:17931; rechtbank Den Haag 13 juni 2024, ECLI:NL:RBDHA:2024:9119; rechtbank Midden Nederland 7 maart 2025, ECLI:NL:RBMNE:2025:927.