Van bok op de haverkist naar minister op de zeepkist: mét garantie

maandag 10 oktober 2022 Geschreven door Arjan van Delden en Bram van Poppel [1]


UPDATE - Johan Remkes heeft op 5 oktober 2022 zijn advies uitgebracht over de aanpak van de ‘stikstofcrisis’. Remkes adviseert de overheid onder andere om aan ‘piekbelasters’ aanbiedingen te doen met de garantie ‘dat er door te wachten geen beter aanbod komt’. In onderstaande blog van Bram van Poppel en Arjan van Delden, die daags na het advies verscheen, is onderzocht hoe invulling kan worden gegeven aan die ‘garantie’. Zij betogen dat in beleid en wetgeving dient te worden verankerd dat bij gedwongen overheidsingrijpen altijd sprake zal zijn van een volledige schadeloosstelling, óók indien de ingreep niet bestaat uit onteigening maar uit intrekking van een vergunning. Bovendien dient aan de ‘piekbelaster’ perspectief te worden geboden, zodat ook een toekomstige invulling van de locatie waar de piek-belastende activiteit moet stoppen onderdeel wordt van de minnelijke overeenstemming. Het kabinet komt naar verwachting op 25 november 2022 met een nader standpunt en mogelijk met een (meer) concreet plan van aanpak.

------------------------------------------------------------------------------------------

Johan Remkes stelt in zijn advies ‘Wat wel kan - Uit de impasse en een aanzet voor perspectief’ een gefaseerde uitvoering voor om te komen tot natuurherstel.

De eerste fase richt zich op een verlaging van de stikstofdepositie in daarvoor gevoelige Natura 2000-gebieden door beëindiging van de bestaande bedrijfsvoering van 500 tot 600 piekbelasters binnen een jaar. In de kern zou dit moeten gebeuren op basis van vrijwilligheid, maar voor zover sprake is van uitkoop dient dit te gebeuren tegen de best mogelijke voorwaarden volgens een zogenoemde PlusRegeling. De menselijke maat moet dus prevaleren boven een rigide aanpak, maar haast is geboden. De overheid moet aanbiedingen doen met de garantie ‘dat er door te wachten geen beter aanbod komt’. Hoe kan invulling worden gegeven aan die garantie?
 

Minnelijk overleg versus gedwongen overheidsingrijpen

De menselijke maat laat onverlet dat er drastische stappen dienen te worden genomen om de stikstofuitstoot op gevoelige gebieden enorm te reduceren. Dat is geen nieuw inzicht. Het helder geschreven advies beschrijft wel een nieuwe gedachtenlijn die inzichten biedt in de wijze waarop alle betrokken belangen een plaats kunnen krijgen in het proces. De reducering van stikstofuitstoot staat daarbij niet op zichzelf maar  is onderdeel van een bredere doelstelling waarin ook perspectief moet worden geboden: ‘Wat kan wel?’.

De eerste fase gaat over het aankomend jaar, de tweede fase over de komende 8 jaar en de derde fase over de komende 15 jaar. De grootste pijn zit in het eerste jaar. Remkes adviseert om binnen één jaar van 500 à 600 piekbelasters 'uit te kopen' om korte termijn doelstellingen te kunnen realiseren. Hiertoe worden enkele ‘minnelijke’ routes aangekaart met als slotstuk de mogelijkheid om dit af te dwingen.

Zoals ook onder de aandacht is gebracht in de recente rapportage van het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL), ‘Beëindigen van veehouderijen’, leert het verleden dat minnelijke regelingen met betrekking op veehouderijen vaak niet tot het beoogde effect hebben geleid. Gedwongen overheidsingrijpen zal vermoedelijk in sommige gevallen een noodzaak blijken. Het is begrijpelijk dat Remkes in zijn advies niet het accent legt op de wijze waarop dat zal moeten plaatsvinden omdat de boodschap juist is om zo spoedig mogelijk met de piekbelaster in minnelijk overleg te gaan. Niet uit het oog mag echter worden verloren dat het advies van Remkes omgezet nog zal moeten worden in concreet regeringsbeleid met mogelijkerwijs daaraan verbonden wetgeving, waarin een rechtstreeks verband zal moeten worden gelegd tussen het benodigde serieuze minnelijk overleg en de eventuele gedwongen overheidsingreep die plaatsvindt indien geen minnelijke overeenstemming wordt bereikt.
 

Volledige schadeloosstelling

Remkes adviseert een zogenoemde PlusRegeling. Deze houdt in dat de overheid aanbiedingen zal moeten doen met de garantie ‘dat er door te wachten geen beter aanbod komt’, of zoals Remkes het tijdens de persconferentie uitdrukte ‘tegen de best mogelijke voorwaarden’. Wanneer het advies over deze garantie wordt overgenomen in regeringsbeleid of wetgeving betekent dat naar onze opvatting in elk geval dat het bindende uitgangspunt moet worden vastgelegd dat een afgedwongen wijziging van de bedrijfsvoering, bedrijfsverplaatsing of bedrijfsbeëindiging altijd zal moeten plaatsvinden tegenover een volledige schadeloosstelling, ongeacht of de overheidsdwang in juridische zin ook gepaard gaat met verwerving van onroerend goed. Met andere woorden: of het dwangmiddel nu bestaat uit intrekking van een milieu- en/of natuurvergunning of uit onteigening, in alle gevallen zou het garantiecriterium naar onze mening moeten inhouden dat de schade die uit de dwangmaatregel voortvloeit volledig wordt vergoed. 

In het advies worden terecht overwegingen gewijd aan de juridische grenzen die gesteld worden aan minnelijke regelingen. Deze mogen geen ongeoorloofde staatssteun opleveren. De Europese staatssteunregels dienen echter niet te beperkt te worden geïnterpreteerd. Remkes beveelt aan om op het hoogste niveau afstemming te zoeken met ‘Brussel’. Dat lijkt ons een goede aanbeveling omdat daarmee vooraf duidelijk is binnen welke juridische grenzen afspraken gemaakt kunnen worden met de piekbelaster.

Daarbij geldt wel het juridische uitgangspunt dat een (volledige) vergoeding van schade nimmer is aan te merken als ongeoorloofde staatssteun. Immers, schadevergoeding houdt in dat de vermogens- en inkomenspositie direct vóór de overheidsmaatregel gelijk is aan de vermogens- en inkomenspositie direct na de overheidsmaatregel.

Voor de berekening van de schadeloosstelling kan aansluiting worden gezocht bij de systematiek die we kennen uit het onteigeningsrecht, óók indien van eigendomsontneming geen sprake is. Vermogensschade ontstaat immers niet alleen bij ontneming van eigendom maar ook indien sprake is van waardedaling vanwege een andere gedwongen overheidsingreep zoals de intrekking van een vergunning of de wijziging van een aan de locatie toegekende functie bestemming. Een volledige vergoeding van schade houdt daarnaast in dat ook exploitatieschade, stagnatieschade, verplaatsingsschade en/of andere mogelijke schades voor volledige vergoeding in aanmerking komen, óók voor pachters of andere gebruiksgerechtigden.
 

De termijn van een jaar

De vraag is welke ‘stok’ de overheid achter de deur heeft. Onteigening is uitsluitend mogelijk nadat aan de gronden in het bestemmingsplan of omgevingsplan een andere bestemming of functie is toegekend. Aan een werkelijke eigendomsontneming door onteigening gaan procedures vooraf. Eerst dient een planologische procedure te worden gevolgd, in de vorm van een herziening van het bestemmings- of omgevingsplan. Parallel daaraan en in het verlengde daarvan kan een onteigeningsprocedure worden gevolgd. Zelfs indien binnen enkele maanden na vandaag duidelijk is welke voorgestane nieuwe bestemming of functie aan de locatie wordt toebedacht, dient vervolgens nog rekening te houden met een proceduretijd van tenminste 1 ½ jaar voordat onteigening  eventueel tot de mogelijkheden behoort. In de praktijk duurt het veel langer om tot een afgewogen beslissing over een toekomstige functie te komen en duren de daarop volgende procedures nog veel langer, vanwege de talloze bezwaar- en beroepsmogelijkheden die belanghebbenden ten dienste staan.

De werkelijke stok achter de deur op de korte termijn van een jaar zal naar onze mening dan ook moeten worden gezocht in besluiten waarbij vergunningen worden ingetrokken. Ook tegen intrekkingsbesluiten staat rechtsbescherming open, maar de kring van belanghebbenden is veel kleiner. Deze beperkt zich in de meeste gevallen tot de piekbelaster zelf, met wie het overleg moet worden aangegaan.

Het is duidelijk dat niet lichtvaardig met een eventuele intrekkingsbevoegdheid mag worden omgegaan. De vraag onder welke voorwaarden bij wijze van ‘ultimum remedium’ van een intrekkingsbevoegdheid gebruikt gemaakt mag worden, is in het advies van Remkes niet uitgewerkt. Dat is gelet op de insteek van het advies begrijpelijk, maar tóch is het van belang dat in het regeringsbeleid wordt uitgewerkt onder welke voorwaarden een intrekkingsbesluit kan worden verwacht omdat piekbelasters recht op hebben op inzicht wat er gebeurt als geen minnelijke regeling tot stand komt. Het minnelijk overleg en de dwangmaatregel kunnen immers niet los van elkaar worden gezien.

Een uitwerking van de voorstellen van Remkes in beleid en wetgeving zou naar onze mening in elk geval moeten inhouden dat de hiervoor beschreven volledige schadeloosstelling vooraf is verzekerd en daadwerkelijk plaatsvindt uiterlijk op de dag van de intrekking. Er is geen Europeesrechtelijke regel die aan die deze wettelijke verankering in de weg staat.
 

Invulling van een nieuwe functie

In het rapport wordt geadviseerd om voor de toekomstige inrichting van de landbouw in Nederland uit te gaan van zones. In gebieden nabij Natura-2000 gebieden zou dan alleen beperkte biologische landbouw mogelijk zijn, in combinatie met natuurbeheer. Denkbaar is dat bij de gesprekken met piekbelasters wordt geanticipeerd op deze zonering. Belangrijk is bovendien dat ook andere niet-agrarische toekomstige functies van de locatie worden onderzocht waarbij de eigenaar steeds de mogelijkheid moet hebben de eigendomspositie te behouden indien de bereidheid bestaat invulling te geven aan de nieuwe functie. Zoals Remkes uitdrukkelijk heeft geadviseerd is het van belang om perspectief te bieden. Dat geldt ook voor piekbelasters, temeer omdat van hen gevraagd wordt de eerste stap te zetten. Indien voor het faciliteren van de nieuwe functie planologische besluitvorming nodig is, dient het belang van de ‘stoppende piekbelaster’ voor een compenserende functie zeer zwaar te wegen en zou versnelde besluitvorming op zijn plaats zijn.


Conclusie

Het advies van Remkes vormt een goede eerste aanzet om het regeringsbeleid beter vorm te geven en tot directe concrete uitvoering te komen. De door Remkes geadviseerde garantie ‘dat er door te wachten geen beter aanbod komt’ dient serieus te worden genomen.  Ter invulling daarvan dient naar onze mening in beleid en wetgeving te worden verankerd dat bij gedwongen overheidsingrijpen altijd sprake zal zijn van een volledige schadeloosstelling, óók indien de ingreep niet bestaat uit onteigening maar uit intrekking van een vergunning. Bovendien dient aan de ‘piekbelaster’ perspectief te worden geboden, zodat ook een toekomstige invulling van de locatie waar de piek-belastende activiteit moet stoppen onderdeel wordt van de minnelijke overeenstemming. De Minister moet op de zeepkist, mét garanties!

[1] Bram van Poppel is als rentmeester verbonden aan Aelmans. Arjan van Delden is als jurist grondzaken en gebiedsontwikkeling verbonden aan Overwater Grondbeleid Adviesbureau.